Mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm 2013

Với mục đích tăng cường vị thế và trách nhiệm của cơ quan KTNN trong giai đoạn hiện nay, Hiến pháp 2013 đã hiến định địa vị pháp lý của KTNN trong Chương X của Hiến pháp. Đây là một thiết chế do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Việc hiến định này phù hợp với thực tiễn hoạt động của KTNN ở nước ta cũng như thông lệ quốc tế hiện nay.

Nghiên cứu thực tiễn Việt Nam cũng như Hiến pháp một số nước trên thế giới[1] cho thấy, KTNN là một thiết chế cần được ghi nhận trong Hiến pháp bởi các lý do chính sau đây:

Một là, theo khuyến cáo của Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) và thông lệ quốc tếthì tính độc lập và địa vị pháp lý của KTNN cần được quy định trong Hiến pháp.

Trong hoạt động kiểm toán, tính độc lập là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả. Vì vậy, theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ ở nhiều quốc gia trên thế giới, tính độc lập và địa vị pháp lý của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp, còn những nội dung cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN do Luật KTNN quy định.

Hai là, trong khi Hiến pháp nhiều nước trên thế giới quy định địa vị pháp lý của KTNN cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về thành lập KTNN, thì ở nước ta, vấn đề này chưa được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001).

Theo Luật KTNN năm 2005 thì KTNN do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về thành lập KTNN là cần thiết và cần được ghi nhận trong Hiến pháp, nhưng lại chưa được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Lý do dẫn đến tình trạng này là vì Luật Kiểm toán năm 2005 được Quốc hội thông qua sau khi đã có Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Hơn nữa, một cơ quan nhà nước được quy định hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc hoàn toàn vào các cơ quan khác của Nhà nước (kể cả Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao). Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy cần phải được quy định trong Hiến pháp và do Hiến định.

Ba là, quy định hiện hành về KTNN chưa có sự tương thích giữa Luật KTNN và các luật liên quan.

Hiện nay, còn có tình trạng chưa tương thích giữa Luật KTNN với các luật có liên quan như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ... Cụ thể, Luật KTNN quy định KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, cả Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính phủ mặc dù mới được sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN được ban hành, nhưng cũng không có nội dung nào quy định về vấn đề này.

Là một thiết chế hiến định độc lập nhưng KTNN có vị trí, vai trò và mối quan hệ nhất định với các cơ quan khác trong bộ máy Nhà nước. Với Quốc hội, mối quan hệ giữa KTNN và Quốc hội được thể hiện ở các khía cạnh cụ thể như sau:

Thẩm quyền thành lập: Theo Hiến pháp 2013 và pháp luật hiện hành thì KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Nguyên tắc thành lập KTNN: KTNN chỉ được thành lập khi xác định rõ mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của mình và không chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đã được thành lập trước đó như Thanh tra Chính phủ. Quy mô và loại hình tổ chức phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của KTNN và phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.

Quy trình thành lập và trách nhiệm của KTNN đối với Quốc hội: Hiến pháp 2013 có quy định khá cụ thể về KTNN như sau: “KTNN do Quốc hội thành lập...; Tổng Kiểm toán là người đứng đầu KTNN, do Quốc hội bầu. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN do luật định. Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo trước UBTVQH”[2]. Đây là những quy định thể hiện quan điểm, tư tưởng của Đảng và Nhà nước ta về việc hiến định địa vị pháp lý của KTNN. Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp đã bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận trong Tuyên bố Lima (1977), Tuyên bố Mexico (2007) của Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI).  

Hai là, trong việc giám sát KTNN

Hiến pháp ở một số nước quy định chức năng giám sát của Quốc hội đối với KTNN. Ở Việt Nam, nội dung này lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 tại các quy định về: (i) Quyền hạn của Quốc hội: Quốc hội xét báo cáo công tác của KTNN - Khoản 2 Điều 70; Quốc hội quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN - Khoản 6 Điều 70; Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN - Khoản 7 Điều 70; Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu - Khoản 8 Điều 70; (ii) Quyền hạn của UBTVQH (UBTVQH giám sát đối với hoạt động của KTNN - Khoản 3 Điều 74)... Các quy định này nhằm tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các chủ thể tham gia vào các khâu điều hành, quản lý của Nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Trong việc giám sát KTNN, Quốc hội:

-   Xem xét báo cáo công tác của KTNN.

-   Giám sát các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của KTNN.

-   Giám sát các hoạt động của KTNN.

-   Xem xét, đánh giá trình độ, năng lực, trách nhiệm cá nhân do Quốc hội bầu.

-   Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm giám sát việc sử dụng kinh phí của KTNN.

Nghiên cứu các quy định về KTNN trong Hiến pháp 2013 và các quy định pháp luật hiện hành, thiết nghĩ, nội dung giám sát của Quốc hội đối với KTNN cần tập trung vào các vấn đề sau:

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm toán của KTNN;

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về ban hành VBQPPL của KTNN;

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan KTNN; 

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về nhiệm vụ của những người chịu trách nhiệm cao nhất trước Quốc hội về hoạt động KTNN; 

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về bồi thường thiệt hại trong hoạt động KTNN theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; 

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về tổ chức quản lý của cơ quan KTNN; 

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về sử dụng ngân sách nhà nước cấp cho Cơ quan KTNN; 

Ø Giám sát việc thực hiện pháp luật về các vấn đề quan trọng khác, như giám sát của Ủy ban Tư pháp đối với vấn đề thực hiện pháp luật về phát hiện và xử lý tham nhũng; giám sát thực hành tiết kiệm chống lãng phí, trong hoạt động chuyển hồ sơ các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng cho cơ quan có thẩm quyền xử lý…).

Sự phân định các nhóm vấn đề giám sát của Quốc hội đối với KTNN trên đây chỉ có ý nghĩa tương đối theo pháp luật thực định (từ Hiến pháp đến các luật, các văn bản khác) về KTNN nói chung, về hoạt động giám sát của Quốc hội với KTNN nói riêng. Hiến pháp 2013 mới chỉ quy định về việc giám sát của Quốc hội trong các quy định về Quốc hội và trách nhiệm báo cáo, trả lời chất vấn của Tổng KTNN. Do đó, các quy định liên quan đến quyền giám sát của Quốc hội đối với việc ban hành và thực thi các VBQPPL của KTNN cần phải được cụ thể hóa trong các luật liên quan.

Từ thực tiễn pháp luật hiện hành và các quy định trong Hiến pháp 2013, có thể thấy hệ quả pháp lý của giám sát tối cao của Quốc hội đối với KTNN sẽ theo các hướng như sau:

ØCăn cứ vào kết quả giám sát, hệ quả pháp lý của giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết về kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với chức danh thuộc đối tượng giám sát của Quốc hội - Tổng KTNN.

ØCăn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, hệ quả pháp lý của giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm và năng lực của người trả lời chất vấn - Tổng KTNN.

ØCăn cứ vào kết quả hoạt động giám sát của UBTVQH, xem xét và thảo luận đề nghị của UBTVQH về VBQPPL có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, hệ quả pháp lý của giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết bãi bỏ một phần hay toàn bộ VBQPPL của Tổng KTNN trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

ØCăn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với hoạt động của các đối tượng bị giám sát, hệ quả pháp lý của giám sát tối cao có thể là một Nghị quyết về việc bổ sung, sửa đổi một hay một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý để giải quyết những sai sót do hoạt động của Nhà nước gây ra hoặc yêu cầu Tổng KTNN ban hành văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Về hệ quả pháp lý hoạt động giám sát của UBTVQH tuy không được quy định trong Hiến pháp 2013 nhưng từ thực tiễn hoạt động cho thấy thường được thể hiện dưới hai dạng:

Thứ nhất, nhóm các hệ quả pháp lý tự UBTVQH quyết định như: đình chỉ việc thi hành các VBQPPL thuộc đối tượng giám sát của mình trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; yêu cầu sửa đổi hoặc quyết định huỷ bỏ một phần hay toàn bộ VBQPPL của KTNN trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; ra nghị quyết về trách nhiệm của người bị chất vấn - Tổng KTNN.

Thứ hai, nhóm các hệ quả pháp lý không tự UBTVQH quyết định như: kiến nghị với Quốc hội hoặc yêu cầu cơ quan, cá nhân có thẩm quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức, xử lý đối với những cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật một cách nghiêm trọng… Về hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát của Hội đồng Dân tộc và Uỷ ban của Quốc hội chủ yếu được thể hiện dưới các kiến nghị đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát của mình và người nhận được kiến nghị phải có trách nhiệm xem xét và trả lời.

3. Việc thể chế hóa các quy định của Hiến pháp 2013 về Kiểm toán Nhà nước  

Sau khi Hiến pháp có hiệu lực thi hành, việc thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về KTNN là cần thiết và phải làm ngay. Trong bối cảnh hiện nay, việc thể chế hóa này phải theo các nguyên tắc nhất định. Cụ thể là:

- Việc thể chế hóa các quy định này phải khẳng định: KTNN là một bộ phận trong hệ thống tổ chức của Nhà nước pháp quyền, là phương thức, công cụ thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua hoạt động kiểm tra, kiểm toán và giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

- Việc thể chế hóa phải đảm bảo mục tiêu chung cho phát triển KTNN trong chiến lược lâu dài và trước mắt đến năm 2020: “Tăng cường năng lực hoạt động, đảm bảo hiệu lực, nâng cao hiệu quả họat động của KTNN; xây dựng KTNN trở thành công cụ mạnh trong kiểm tra, kiểm soát đánh giá toàn bộ tài chính quốc gia, toàn bộ ngân quỹ nhà nước, tài sản quốc gia, phục vụ đắc lực cho các quyết định và hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) về kinh tế - tài chính, đảm bảo quyền lực thực sự của nhân dân thông qua người đại diện của họ[3]”.

 Mục tiêu cụ thể phát triển KTNN cần được xác định trên cả ba mặt: Năng lực hoạt động, hiệu quả kiểm toán và hiệu lực kiểm toán. Cần xác định những mục tiêu cụ thể hơn trong việc hỗ trợ, phục vụ Quốc hội và HĐND. Do đó, việc thể chế hoá hoạt động của KTNN cần tập trung vào các nội dung dưới đây:

Thứ nhất, cần khẳng định KTNN là công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính nhà nước của Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN.

Thứ hai, những quy định về KTNN có liên quan đến nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, HĐND, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp cần được thể hiện trong các VBQPPL về tổ chức và hoạt động của các cơ quan đó.

Thứ ba, minh bạch về tài chính nhà nước là một trong các tiền đề, điều kiện quan trọng để hội nhập kinh tế khu vực và thế giới.

Thứ tư, để KTNN thật sự là một công cụ, một cơ quan kiểm tra, kiểm soát có hiệu quả, điều cơ bản là phải có các quy định cụ thể về việc đảm bảo tính độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động KTNN.

Tóm lại, Hiến pháp 2013 đã thể hiện một bước tiến mới khi quy định KTNN là một cơ quan hiến định độc lập. Quy định này một lần nữa chứng minh cho nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở nước ta. Từ yêu cầu bức thiết của hoạt động kiểm tra, kiểm soát và giám sát trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, có thể khẳng định rằng, việc ghi nhận vai trò của thiết chế KTNN trong Hiến pháp 2013 là vô cùng quan trọng. Trong thời gian tới, để các quy định của Hiến pháp đi vào cuộc sống, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về KTNN nhằm phát huy vai trò của KTNN trong nền kinh tế thị trường ở nước ta cũng như phù hợp với thông lệ quốc tế./

 

---