Đổi mới tổ chức đơn vị hành chính theo Hiến pháp năm 2013

01/03/2014

1. Quy định tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013   
Hiến pháp sửa đổi năm 2013 (Hiến pháp 2013) đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 28/11/2013,có hiệu lực từ ngày 01/01/2014[1].
            Trong lần sửa đổi này, nhiều nội dung lớn, quan trọng đã được sửa đổi, bổ sung thể hiện sự quán triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước và ý nguyện của nhân dân cả nước về xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) trong giai đoạn mới. Trong số những điều khoản được sửa đổi, quy định về chính quyền địa phương, mà tiền đề là tổ chức đơn vị hành chính, cũng được Hiến pháp 2013 sửa đổi nhiều nội dung quan trọng với mục đích là đặt nền tảng hiến định cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trong thời gian tới. Với tinh thần như vậy, quy định của Hiến pháp 2013 về tổ chức đơn vị hành chính bao gồm các nội dung quan trọng tại các chế định cụ thể của Hiến pháp như sau:
             Chương V, Quốc hội:
             - Điều 70, khoản 9: Quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật;
            - Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH): Điều 74, khoản 8: Quyết định thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Chương VII, Chính phủ: Điều 96, Khoản 4: Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; 
Chương IX, Chính quyền địa phương:
- Điều 110  
1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã vàthành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; 
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã vàthành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 
2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định.
- Điều 111  
1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND (HĐND) và UBND (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
2. Một số điểm thay đổi về tổ chức đơn vị hành chính trong Hiến pháp 2013 so với Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013
Có thể quan sát sự thay đổi về tổ chức đơn vị hành chính trong Hiến pháp 2013 so với Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001)(Hiến pháp 1992)và so với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 (Dự thảo 2013)qua bảng sau:
Quy định
Hiến pháp 1992
Dự thảo 2013
Hiến pháp 2013
Quyền của Quốc hội
Điều 84 khoản 8 Quyết định... thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;
Điều 75 (sửa đổi, bổ sung Điều 84)
khoản 9...thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt;
Điều 70, khoản 9
Quyết định... thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;
Quyền của UBTVQH
Không quy định
 
Điều 79 (sửa đổi Điều 91), khoản 7
Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Điều 74, khoản 8
Quyết định thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Quyền của Chính phủ
Điều 112 khoản 10 Quyết định điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Điều 101 (sửa đổi, bổ sung Điều 112) khoản 2 ...; trình Quốc hội, UBTVQH thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính các đơn vị hành chính lãnh thổ;
Điều 96, Khoản 4
Trình Quốc hội quyết định … thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; trình UBTVQH quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; 
Các đơn vị hành chính cụ thể
Điều 118
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh và thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Điều 115 (sửa đổi, bổ sung Điều 118 ) khoản 1 Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường.
Điều 110  
1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã vàthành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; 
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã vàthành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 
2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định.
Nguyên tắc thiết lập HĐND & UBND tại các đơn vị hành chính
Điều 118 (tiếp)
Việc thành lập HĐND & UBNDở các đơn vị hành chính do luật định.
Điều 115 (sửa đổi, bổ sung Điều 118 ) khoản 2 Việc thành lập HĐND & UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.
Điều 111  
1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND & UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
3. Nhận xét một số điểm mới về tổ chức đơn vị hành chính trong Hiến pháp 2013 qua quá trình sửa đổi
- Thứ nhất, đã bổ sung 2 loại đơn vị hành chính mới, quan trọng là (i) đơn vị hành chính tương đương cấp huyện thuộc thành phố trực thuộc trung ương và (ii) đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
            So với Hiến pháp 1992 và Dự thảo 2013, các loại đơn vị hành chính trong Hiến pháp 2013 có 2 nội dung mới quan trọng là:
(i) đơn vị hành chính tương đương quận, huyện, thị xã nhưng chỉ được tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương (còn ở các tỉnh thì không có). Đây là nội dung theo chúng tôi là hợp lý và đã phản ánh sự tiếp thu tối đa các ý kiến đóng góp của nhân đối với Dự thảo 2013 trong quá trình sửa đổi, đây sẽ là cơ sở hiến định quan trọng để tổ chức các mô hình cơ quan quản lý tại các đô thị có mức độ đô thị hóa cao ở Việt Nam hiện nay và thời gian tới, chẳng hạn như TP.Hồ Chí Minh hiện nay đang xúc tiến thí điểm Đề án chính quyền đô thị mà trong cấu trúc có đơn vị hành chính thành phố[2] thuộc TP. Hồ Chí Minh.
(ii) đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được chính thức quy định trong điều khoản của Hiến pháp về phân định đơn vị hành chính. Lịch sử lập hiến nước nhà chưa có lần nào[3] đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được nêu tên trang trọng trong điều khoản phân chia đơn vị hành chính (mặc dù có viết trong phần quy định về thẩm quyền của Quốc hội), ngay cả trong Dự thảo 2013 đưa ra toàn dân lấy ý kiến đầu năm 2013 thì đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng chưa được đề cập. Qua quá trình đóng góp ý kiến của các chuyên gia, nhân dân cả nước và thực tiễn nhu cầu quản lý nhà nước đối với các khu vực có nhiều lợi thế, tiềm năng phát triển hiện nay ở các địa phương cũng như những hoạt động gần đây[4] của các cơ quan chức năng về xúc tiến thành lập các “đặc khu”, Quốc hội đã tiếp thu ý kiến và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã được quy định trong Điều 110 Hiến pháp 2013. Kết quả này mở ra cơ sở hiến định vững chắc, quan trọng cho việc tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong tương lai của đất nước.
            - Thứ hai, đã bổ sung “2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Đây là điểm mới quan trọng thứ hai và cũng là điểm mới lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước nhà, mặc dù trong Dự thảo 2013 chưa có nội dung này. Nhưng qua đóng góp ý kiến[5] của nhân dân cả nước và nhận thấy được tầm quan trọng của vấn đề, nên Hiến pháp 2013 đã hiến định trình tự, thủ tục tổ chức (thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới…) đơn vị hành chính do luật định. Với quy định này, chúng ta có quyền hy vọng trong tương lai sự thiếu ổn định và bất hợp lý trong tổ chức đơn vị hành chính nước ta sẽ được khắc phục và hoạt động tổ chức đơn vị hành chính được minh bạch và hợp lý hơn, biết rằng trước mắt cần nhanh chóng hiện thực hóa quy định của Hiến pháp 2013.
Về quy định mới phải lấy ý kiến nhân dân địa phương là rất quan trọng, dù hiện nay, chúng ta vẫn lấy ý kiến nhân dân và tập hợp thành văn bản trong bộ hồ sơ thủ tục thực hiện công việc này, tất nhiên là để tham khảo chứ chưa có giá trị như kiểu phúc quyết. Song, khi được ghi vào Hiến pháp giá trị của việc lấy ý kiến nhân dân địa phương sẽ được minh định rõ ràng. Và nội dung của quy định lấy ý kiến nhân dân địa phương cần được làm rõ qua quá trình xây dựng Luật Trưng cầu ý dân trong thời gian tới.
- Thứ ba, điểm mới về ấn định nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính.
Hiến pháp 1992 viết một đoạn trong điều Điều 118 với tinh thần là việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định. Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 viết:2.Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.
Hiến pháp 2013 viết thành một điều riêng (xem bảng trên) với 2 khoản tương đối rõ ràng, thể hiện hai tinh thần dưới đây:
(i) khoản 1 khẳng định Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã khẳng định tại các đơn vị hành chính đã được liệt kê ở Điều 110 sẽ có chính quyền địa phương, còn bản chất pháp lý, cấu trúc như thế nào sẽ được cân nhắc ở khoản 2 chứ không nêu đích danh như Hiến pháp 1992 hoặc Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 là HĐND và UBND (để rồi không rõ hai thiết chế này là chính quyền của cấp nào như trước đây).
(ii) khoản 2 ấn định Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệtdo luật định. Quy định này của Hiến pháp 2013 chỉ rõ dứt khoát chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND nhưng phải (a) được tổ chức phù hợp với từng đơn vị hành chính ở những địa bàn khác nhau (chứ không bỏ ngỏ như Hiến pháp 1992) và (b) phải do luật định. Điểm (a) là vô cùng quan trọng vì nó đã phản ánh sự quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng ta[6] về đổi mới công tác quản trị địa phương trong chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, điểm (b) về cơ bản là kế thừa như trước đây.
Tuy vậy, ở đơn vị hành chính nào của cấp nào và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có đều được tổ chức cả HĐND và UBND hay không cũng là vấn đề còn bỏ ngỏ, nhưng chắc chắn một điều rằng chính quyền địa phương trong mỗi đơn vị hành chính đó là phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
- Thứ tư, đổi mới về thẩm quyềncủa UBTVQH và thẩm quyền của Chính phủ có liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính.
            Đây là sự thay đổi quan trọng tiếp theo của Hiến pháp 2013 về phân phối lại thẩm quyền quyết định các công việc có liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính (các bình luận xoay quanh nội dung này chúng tôi đã đề cập[7] trước đây), so với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 là không có sự thay đổi đáng kể ngoại trừ việc Hiến pháp 2013 quy định rõ địa chỉ mà Chính phủ phải trình cho cụ thể hơn so với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 (xem bảng trên). Sự thay đổi này sẽ dẫn đến việc phải chỉnh sửa lại quy trình đang vận hành hiện nay về tổ chức đơn vị hành chính vì phần việc mà Chính phủ đang quyết định hiện nay sẽ chuyển cho UBTVQH trong thời gian tới.
            Tóm lại, so với bản Hiến pháp 1992 (là Hiến pháp được đem ra sửa đổi) và Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 2013, Hiến pháp 2013 quy định về tổ chức đơn vị hành chính nói riêng và tổng thể nội dung nói chung đã có nhiều điểm tiến bộ đáng trân trọng, phản ánh được kết quả lao động có chất lượng của cả hệ thống chính trị và nhân dân cả nước trong quá trình chung tay xây dựng Hiến pháp. 
4. Một số kiến nghị nhằm hiện thực hóa tinh thần của Hiến pháp 2013 về tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam
Một là, tuyên truyền rộng rãi các nội dung mới về tổ chức đơn vị hành chính trong Hiến pháp 2013 trên các diễn đàn, bằng nhiều phương tiện đến mọi cá nhân tổ chức trong hệ thống chính trị và toàn thể cộng đồng nhân dân, cần chú trọng nhấn mạnh nội dung này trong nội dung truyền thông. Mặt khác, cũng cần quán triệt nội dung tổ chức đơn vị hành chính đối với cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện công việc này và các đoàn thể xã hội để giám sát, phản biện và đóng góp ý kiến thực hiện.
Hai là, khẩn trương rà soát, đánh giá hệ thống pháp luật hiện hành về tổ chức đơn vị hành chính để có kế hoạch xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính. Theo đó những văn bản như Quyết định số 64b/HĐBT ngày 12/9/1981 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về điều chỉnh địa giới hành chính đối với những huyện, xã có địa giới chưa hợp lý; Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn; Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện... cần được cân nhắc lại cho phù hợp. Chú ý 2 khía cạnh sau:
(i) việc này đòi hỏi thực hiện cùng thời gian với công tác xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương, vì sẽ có nhiều sự thay đổi thẩm quyền và thủ tục tham gia của chính quyền địa phương trong tổ chức đơn vị hành chính;
(ii) nên xây dựng Luật Tổ chức đơn vị hành chính: vì tiêu chí phân loại đơn vị hành chính, trình tự thủ tục chia, nhập, điều chỉnh đơn vị hành chính… có liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH và vốn dĩ đây là việc hệ trọng nên cần đến sức mạnh của một đạo luật (không nên chỉ dừng lại ở cấp độ Nghị định hoặc Pháp lệnh), và Hiến pháp 2013 đã quy định tại Điều 110 khoản 2 thì công việc này phải do luật định.
Ba là, tạm ngưng các hoạt động (chia, nhập, điều chỉnh…) làm biến đổi hiện trạng các đơn vị hành chính cho đến khi có quy định mới.  

Bốn là, khẩn trương xúc tiến xây dựng Luật Trưng cầu ý dân để hiện thực hóa một phần nguyên tắc về thủ tục trong khoản 2 Điều 110 của Hiến pháp 2013.

 


[1] Theo Nghị quyết số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 quy định một số điểm về thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.
[2] Theo Đề án thí điểm chính quyền đô thị TP.HCM, dự kiến là 4 Thành phố Đông, Thành Thành phố Tây, Thành phố Nam, Thành phố Bắc.
[3] Mặc dù Hiến pháp 1980 đã có quy định đơn vị hành chính tương đương cấp tỉnh và thực tế chúng ta đã có đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo,.
[5] Chúng tôi cũng đã từng góp ý về vấn đề này tại bài viết Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 2013, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số chuyên đề 2 về sửa đổi Hiến pháp 1992 (tháng 3/2013)
[6] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.251.
[7]Bài đã dẫn, (6)