Thực phẩm hư hỏng, biến chất Và Luật Xử lý vi phạm hành chính

Ảnh minh họa: nguồn internet

Những tin tức như nêu ở trên diễn ở nhiều nơi, nhiều thời điểm và càng ngày càng rùng rợn hơn. Nhiều người đặt câu hỏi vì sao những vi phạm khủng khiếp như vậy vẫn cứ tiếp diễn, không hề giảm về số lượng và tính nghiêm trọng? Vì sao các cơ quan nhà nước không thể làm gì được để bảo vệ người dân trước những hành vi gây hại cho cộng đồng như việc biến thịt thối, biến chất thành thực phẩm. Cũng có những lý giải về sự yếu kém của các cơ quan chức năng cả về năng lực lẫn trách nhiệm; về tình trạng thiếu ý thức tự bảo vệ của người dân; tình trạng nghèo đòi, thậm chí là sự coi thường của một số doanh nghiệp, cá nhân kinh doanh thực phẩm đối với sức khỏe và tính mạng của cộng đồng. Tuy nhiên, cũng có nhiều nguyên nhân nằm ngay trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) và những cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật cần suy nghĩ. Điểm nổi bật hiện này là các quy định pháp luật thiên về phát hiện xử lý mà thiếu đi tính phòng ngừa, ngăn chặn. Tình trạng này bắt nguồn từ nhận thức về tính nguy hại của hành vi vi phạm và hình thức chế tài.

Trước hết, về nhận thức đối với tính nguy hại của hành vi. Có thể thấy rằng, đa số các quy định về XLVPHC đều coi việc gây thiệt hại trực tiếp là căn cứ để xác định trách nhiệm hành chính và áp dụng chế tài. Cách tiếp cận này đặc trưng cho cả lĩnh vực hình sự. Chính vì vậy, trong các quy định pháp luật, người ta đã tìm cách lượng hóa mức thiệt hại, mặc dù việc lượng hóa này khó chính xác hoặc đủ độ tin cậy. Dĩ nhiên, việc lượng hóa là điều cần làm vì ít ra nó phản ánh thiệt hại trực tiếp và mức độ thiệt hại. Tuy nhiên, trong đa số trường hợp, việc lượng hóa thiệt hại là rất khó khăn và trong nhiều trường hợp có khi gây ra những oan khiên. Chỉ cần cơ quan giám định có chút sai sót chủ ý hoặc vô ý, thiệt hại lượng hóa có thể biến hành vi VPHC thành hành vi phạm tội.

Một hành vi đánh người gây thương tích trên 19% đã bị coi là tội phạm và hệ thống tư pháp được vận hành để phục vụ việc xét xử tội phạm này. Bắt đầu từ việc điều tra, giám định thương tích và kế đó là truy tố, xét xử. Các luật sư cũng bị cuốn vào hoạt động xét xử hành vi phạm tội này. Cộng đồng cũng dành cho người phạm tội xâm hại sức khỏe một sự phê phán gay gắt. Toàn bộ những hoạt động đó là cần thiết vì nhiều lý do. Tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm của con người cần phải được bảo vệ. Tuy nhiên, có một số vấn đề mà pháp luật XLVPHC cần có cách tiếp cận mới hơn.

Khi nói về hành vi xâm hại sức khỏe, tính mạng của con người, ít ai nghĩ về những tấn thịt thối, những tấn hoa quả mà để 2 - 3 tháng không héo. Chắc chắn, những tấn thịt thối chở từ Hải Phòng về TP Hồ Chí Minh trong sự kiện nêu trên hay những thùng hoa quả nhập từ biên giới là để bán cho người tiêu dùng. Hoa quả nhập khẩu lậu không cần phải xử lý thêm vì ở đâu đó người ta đã ngâm tẩm hóa chất. Thịt thối chắc chắn phải qua chế biến của các cơ sở sản xuất thực phẩm để biến thành xúc xích, ba tê hoặc các món nhậu dành cho những người tiêu dùng hiền lành, chất phác và thiếu thông thái. Họ hồn nhiên sử dụng mà không biết rằng mình đang đưa vào cơ thể vô vàn độc tố. Mối nguy hiểm từ những tấn thịt thối, từ những thùng hoa quả tẩm chất độc lớn hơn nhiều lần so với vết thương để lại trên cơ thể người bị đánh. Vết thương này ngay sau đó được giám định để xác định mức độ tổn thất. Sở dĩ như vậy là vì trong mắt các nhà lập pháp và cơ quan XLVPHC, hình sự, hành vi đánh người gây hậu quả trực tiếp, cần phải xử lý. Hành vi xâm hại tính mạng, sức khỏe con người qua việc thu thập thịt thối để chế biến thành thực phẩm không dẫn đến những hậu quả trực tiếp. Hơn nữa, người tiêu dùng các sản phẩm chế biến từ thịt thối tự nguyện, thậm còn vui sướng vì giá rẻ. Có người khi được hỏi về sự quan tâm đến an toàn thực phẩm còn cho rằng: chết từ từ còn hơn chết ngay, sợ đến mức chẳng ăn gì thì sẽ chết đói. Khi không có thiệt hại trực tiếp, bản thân người bị thiệt hại không lên tiếng, cộng đồng không lên án, cơ quan bảo vệ pháp luật không vào cuộc thì các nhà lập pháp chưa thực sự quan tâm khi ban hành luật. Tuy nhiên, từ góc độ bảo vệ trật tự xã hội, bảo vệ quyền con người, đặc biệt là quyền được sống an toàn và hữu ích thì Nhà nước phải buộc các cơ quan bảo vệ pháp luật can thiệp để ngăn ngừa dù người chịu thiệt hại không yêu cầu. Sự so sánh hành vi đánh người gây thương tích và hành vi dùng hóa chất để biến thịt thối thành thực phẩm có thể khập khiễng, song bên trong đó hàm chứa giá trị nhân văn to lớn, đó là: cần tạo ra sự cân xứng trong phản ứng của Nhà nước đối với hai hành vi này. Người làm người khác bị thương hay đánh người khác bị thương có thể bị truy tố, nhưng người gây tổn hại sức khỏe cả cộng động thì chỉ bị phạt tiền. Thực tế, số tiền phạt so với thiệt hại mà cả xã hội gánh chịu chỉ là hạt cát so với đại dương. Đây là cách tiếp cận mà theo đó, một hành vi gây hậu quả không lớn nhưng trực tiếp thì bị xử lý nghiêm khắc hơn so với hành vi gây hậu quả lớn nhưng gián tiếp, lâu dài.

Thứ hai, pháp luật xử phạt hành chính của Việt Nam là hệ thống các quy định chằng chịt về hành vi vi phạm và hệ thống chế tài đa dạng, đa cấp độ. Xét ở mức độ chi tiết của các quy định về hành vi vi phạm hành chính và chế tài hành chính thì Việt Nam có thể chiếm vị trí hàng đầu. Hầu như trong bất cứ lĩnh vực quản lý nhà nước nào cũng có chế tài hành chính. Ngay cả trong lĩnh vực trọng tài thương mại, nơi quyền tự định đoạt của các doanh nghiệp, doanh nhân được tôn trọng thì các chế tài xử phạt hành chính cũng có mặt. Theo thống kê của Ban soạn thảo Luật XLVPHC, ngoài Pháp lệnh về xử phạt vi phạm hành chính có hàng trăm nghị định và nhiều thông tư hướng dẫn. Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính hiện hành quy định nhiều khung XLVPHC và mỗi khung chứa đựng không ít các mức xử lý khác nhau. Ví dụ, chỉ riêng Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 quy định về việc XLVPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã có tới 33 nhóm hành vi vi phạm, mỗi nhóm có 5-7 mức phạt cùng nhiều biện pháp xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả. Nếu tính đầy đủ các biện pháp XLVPHC quy định trong các nghị định của Chính phủ thì số lượng các hành vi bị xử phạt hành chính và mức phạt hành chính vô cùng lớn. Bên cạnh đó, khá nhiều hành vi vi phạm hành chính lặp lại trong các lĩnh vực, song với mức xử phạt khác nhau. Ví dụ, rất nhiều hành vi vi phạm quy định ở Nghị định 73/2010/NĐ-CP ngày 7/3/2010 và trong Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 có cùng bản chất, song chế tài xử lý thì khác nhau[1]. Thực trạng này có thể nhận thấy rõ trong các quy định của Nghị định số 93/2011/NĐ-CP ngày 16/03/2012 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng; Nghị định số 93/2011/NĐ-CP ngày 18/10/2011 về xử lý hành chính về thuốc, mỹ phẩm và thiết bị y tế và Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 6/4/2005 cũng cho thấy tình trạng tương tự.

Nhà nước và xã hội cần có một trật tự trong đó tính mạng, sức khỏe và nhân phẩm con người được bảo vệ tốt nhất. Điều này đòi hỏi hệ thống pháp luật, đặc biệt là pháp luật về hình sự và hành chính cần phải thực sự có hiệu lực và hiệu quả. Nghiên cứu biện pháp XLVPHC trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng như các văn bản đã hết hiệu lực có thể khẳng định một số hạn chế sau đây:

Thứ nhất, do sự cồng kềnh của pháp luật về XLVPHC, khó có thể tìm thấy được chuyên gia pháp lý nào dám khẳng định mình cập nhật, nắm bắt được đầy đủ nội dung của chúng. Pháp luật XLVPHC được áp dụng khắp mọi lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội, song vẫn mang tính chất đối phó - xử lý chứ chưa chú trọng quản lý phòng ngừa. Các thể chế và thiết chế về XLVPHC khá đồ sộ, song không thể ngăn chặn nổi, không thể kiểm soát nổi[2] các vi phạm hành chính, nhất là trong lĩnh vực vệ sinh, an toàn thực phẩm.

Thứ hai, sự đan xen, mâu thuẫn, chồng chéo của các quy định về hành vi vi phạm hành chính và chế tài xử lý dẫn đến một hành vi vi phạm hành chính có thể bị áp dụng các chế tài khác nhau tùy thuộc cơ quan nào phát hiện và xử lý. Ví dụ, việc gây ồn có thể bị coi là hành vi vi phạm trật tự công cộng song cũng có thể bị coi là hành vi gây ô nhiễm tiếng ồn. Các hành vi này có chế tài khác nhau theo pháp luật hiện hành.

Thứ ba, các biện pháp XLVPHC hầu như không có giá trị răn đe. Mức phạt không không đáng kể so với mức lợi nhuận mà người vi phạm thu được từ hành vi vi phạm. Triết lý kinh tế học pháp luật cần được phản ánh trong các quy định về xử phạt vi phạm hành chính, theo đó cần phải triệt tiêu động lực vi phạm - đó là lợi ích mà người vi phạm theo đuổi. Nếu các quy định pháp luật vẫn chưa triệt tiêu được động lực của người vi phạm thì dẫu có bổ sung nhiều hơn nữa các quy định xử phạt, nâng cao mức tiền phạt, củng cố các thiết chế thực thi pháp luật thì tình trạng thịt thối biến thành đặc sản, vú lợn thối thành nầm dê thơm vẫn không thể nào ngăn chặn.

Thứ tư, việc phân loại các biện pháp xử lý hành chính thành biện pháp chính (cảnh cáo, phạt tiền); biện pháp bổ sung (tước giấy phép, tịch thu tang vật) và các biện pháp khắc phục hậu quả (vô cùng đa dạng) hầu như không xuất phát từ triết lý phòng ngừa, từ yêu cầu đảm bảo hiệu quả  thông qua việc triệt tiêu động lực vi phạm. Việc phạt tiền, cảnh cáo trong pháp luật hiện hành được coi là biện pháp chính được xác định dựa trên quan điểm “vi phạm phải trả giá”. Tuy nhiên, thực tế, các doanh nghiệp, người kinh doanh, cá nhân vi phạm không thể trả giá chỉ bằng những khoản tiền phải nộp vào ngân sách[3], mà họ còn phải trả giá cho những tổn thất gây ra cho cộng đồng. Xã hội phải mất bao nhiêu nguồn lực khi có những dịch bệnh do hành vi biến thịt thối thành thực phẩm gây ra. Thực tế cho thấy, rất nhiều vụ ngộ độc thức ăn tập thể, sự gia tăng của những bệnh tật hiểm nghèo[4] có nguồn gốc từ thực phẩm biến chất. Nhưng những người vi phạm hiện nay không phải trả giá. Vì thế, việc phạt tiền tuy là cần thiết song không thể coi là biện pháp chính, nhất là với cách sử dụng tiền phạt như hiện nay thì các cơ quan có thẩm quyền xử phạt sẽ thích phạt nhiều, phạt liên tục. Biện pháp chính phải là biện pháp có giá trị răn đe cao, mang lại hiệu quả thực sự. Việc xác định biện pháp nào là biện pháp chính hay bổ sung phải dựa vào tiêu chí đó.

Những phân tích trên dẫn đến sự cần thiết phải tiếp cận các hành vi vi phạm và việc áp dụng chế tài theo triết lý phòng ngừa và hiệu quả kinh tế. Việc phòng ngừa và hiệu quả chỉ đạt được khi động lực của người vi phạm bị triệt tiêu hoặc ít ra bị hạn chế tối đa. Điều này chỉ có được nếu Luật XLVPHC thay đổi tiêu chí phân loại biện pháp XLVPHC, theo đó việc tước giấy phép hành nghề, giấy phép kinh doanh, tạm đình chỉ hoạt động phải được coi là biện pháp chính, đứng trên cả hình thức phạt tiền. Những biện pháp như tước giấy phép kinh doanh, hành nghề sẽ góp phần làm giảm nhẹ những hậu quả mà hành vi vi phạm có thể gây ra cho cộng đồng. Chúng cũng giúp nâng cao hiệu quả kinh tế do việc triển khai đòi hỏi ít chi phí công do việc vi phạm bị loại trừ sớm nhất. Khi vi phạm đã xảy ra thì việc khắc phục sẽ không hiệu quả vì lúc đó, xã hội hay bản thân người bị thiệt hại bị mất đi giá trị ban đầu và mất cả chi phi để phục hồi giá trị đó.

Dự thảo Luật XLVPHC đã rút gọn đáng kể các lĩnh vực áp dụng. Tuy nhiên, 17 lĩnh vực được liệt kê trong đó vẫn chứa đựng nguy cơ thiếu và thừa (khi thực hiện Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính, Chính phủ đã mở rộng việc áp dụng đến hàng trăm lĩnh vực, song các cơ quan nhà nước vẫn kêu thiếu và Chính phủ tiếp tục ban hành các nghị định xử phạt hành chính). 17 lĩnh vực quy định trong Dự thảo chắc chắn không thể bao trùm được tất cả và sẽ vẫn sẽ phát sinh vấn đề về phạm vi áp dụng. Nên chăng, Dự thảo chỉ quy định hành vi vi phạm phổ biến và hình thức xử lý áp dụng. Trong lĩnh vực nào cũng có những hành vi phổ biến. Ví dụ, trong xây dựng, trong giao thông vận tải, trong bảo hiểm, trong văn hóa đều tồn tại hành vi hoạt động trái phép, tức không có giấy phép hành nghề, gian dối với khách hàng, với người tiêu dùng.

Trong Dự thảo Luật XLVPHC, có các nguyên tắc XLVPHC. Các nguyên tắc này được xác định chủ yếu xuất phát từ quan điểm xử lý. Trong các nguyên tắc đó, không có nguyên tắc nào nhấn mạnh vai trò phòng ngừa. Đối với nhiều lĩnh vực, phòng ngừa có lợi hơn rất nhiều so với phát hiện và xử lý. Một trong các tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh là xét xử đúng là tốt, song không xét xử thì tốt hơn cần được triệt để áp dụng. Triết lý chủ đạo trong tư tưởng của Bác về xử phạt chính là phòng ngừa, ngăn chặn. Tính phòng ngừa khó được đảm bảo bằng hình thức phạt tiền dù có tăng mức phạt. Hôm nay bị phạt, hôm sau có thể thoát. Ví dụ khá điển hình và nóng hổi là vụ sang chiết ga trái phép ở Bình Dương. Người trong cuộc đã thừa nhận là việc sang chiết ga cho bếp ga mini mang lại lợi nhuận rất lớn trong khi mức phạt tối đa chỉ là 20 triệu. Tương tự, việc phạt các ca sỹ vi phạm các quy định pháp luật trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật cũng cho thấy tác dụng rất hạn chế của phạt tiền. Trong lĩnh vực trật tự giao thông, phạt tiền cũng được áp dụng triệt để, rộng khắp, (một phần do yêu cầu của việc đảm bảo giao thông, song cũng một phần do lợi ích của các cơ quan đảm bảo an toàn giao thông), nhưng vi phạm giao thông và tai nạn giao thông vẫn không giảm. Việc áp dụng phạt tiền chỉ phát huy hiệu quả khi đảm bảo được khả năng ngăn chặn. Trong bản hướng dẫn của Tổ chức Các nước phát triển (OECD) về áp dụng phạt hành chính đối với các hành vi xâm hại môi trường có nhấn mạnh 4 nguyên tắc của việc phạt tiền: (1) ngăn chặn được sự tái diễn vi phạm trong tương lai; (2) loại bỏ được thu nhập và lợi ích tài chính có được từ hành vi vi phạm; (3) đảm bảo sự tương thích với mức độ vi phạm; (4) luôn phản hồi và xác định xem áp dụng điều gì thích hợp cho từng chủ thể vi phạm cụ thể[5]. Đối với Việt Nam, việc xác định được lợi nhuận thu được từ hành vi vi phạm là khó, các mức phạt quy định trong Dự thảo Luật chỉ là những kết quả định lượng theo kinh nghiệm và sự suy đoán.

Điều 21 của Dự thảo Luật XLVPHC quy định các hình thức xử phạt chính gồm cảnh cáo, phạt tiền; hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục thiệt hại như cách tiếp cận của Pháp lệnh Xử phạt hành chính trước đây. Mức xử phạt tiền được quy định từ 50.000 đến 2.000.000.000 đ. Với mức phạt 2.000.000.000 đồng thì tính răn đe có thể được tăng cường, song cũng không ít doanh nghiệp, cá nhân sẵn sàng mạo hiểm. Ví dụ từ việc chuyên chở 14 tấn thịt thối bị bắt giữ ở TP Hồ Chí Minh[6], giả sử 14 tấn thịt thối được xử lý hóa chất và trở thành 14 tấn sản phẩm xúc xích, batê, thịt hun khói v.v.. thì giá trị của nó chắc chắn lớn hơn hai tỷ tiền phạt. Vì vậy, chỉ cần trong hai lần vi phạm có một lần bị phạt và một lần thoát thì người vi phạm thừa đủ tiền đề bù đắp khoản tiền phạt, chưa nói trong hàng chục lần, hàng trăm lần mới bị phát hiện và phạt một vài lần. Trong thực tế còn xảy ra nhiều vụ nhập vacxin hết hạn, rác thải công nghiệp, kể cả những rải thải nguy hại, những sản phẩm này doanh nghiệp, cá nhân - nếu ra nước ngoài - họ không phải mua, thậm chí còn được hỗ trợ phí vận chuyển. Điều các tổ chức, doanh nghiệp nước ngoài quan tâm là làm sao những phế liệu, phế phẩm này được chở khỏi đất nước họ càng nhanh càng tốt để họ khỏi mất chí phí cho việc tiêu hủy. Nhưng các doanh nghiệp nhập về lại thu lãi lớn. Đối với những hành vi nhập khẩu phế thải, chế biến thịt thối hay những hành vi vi phạm tương tự sẽ khó ngăn chặn được bằng hình thức phạt tiền. Vì vậy, các biện pháp xử lý vi phạm như trong Dự thảo cần được cân nhắc và thiết kế theo hướng: đình chỉ sản xuất kinh doanh có thời hạn, tịch thu giấy phép hành nghề, giấy phép kinh doanh phải được coi là những hình thức xử phạt chính. Cần xác định cụ thể một số hành vi vi phạm cần phải áp dụng biện pháp đình chỉ hoạt động sản xuất kinh doanh, thu hồi giấy phép hành nghề. Các doanh nghiệp sau thực hiện hành vi vi phạm, bị phát hiện và xử lý theo hình thức này thì doanh nghiệp, cá nhân không còn cơ hội vi phạm tiếp. Điều này có nghĩa là những tấn thịt thối, những tấn hoa quả tẩm độc sẽ không thể tiếp tục đến với người tiêu dùng, nhất là khi họ thiếu sự thông thái, sự hiểu biết.

Báo cáo tổng thuật kinh nghiệm nước ngoài trong lĩnh vực xử phạt hành chính mà Ban soạn thảo Dự luật XLVPHC cung cấp cho thấy, các nước rất chú trọng đến các biện pháp ngăn chặn và phòng ngừa. Thực tế, việc coi trọng và mở rộng việc áp dụng các biện pháp xử lý mang tính ngăn chặn như nêu trên cũng đã được nhiều người đưa ra trong quá trình soạn thảo dự thảo này. Tuy nhiên, trong quá trình thảo luận, nhiều chuyên gia từ các bộ, ngành đã cho rằng, nếu thu giấy phép, tước đăng ký kinh doanh được áp dụng rộng rãi thì hầu hết các doanh nghiệp sẽ biến mất. Quan điểm này có hạt nhân hợp lý gắn với tình trạng vi phạm phổ biến của doanh nghiệp, cá nhân kinh doanh trong nhiều lĩnh vực khác nhau, nhất là trong lĩnh vực chế biến, kinh doanh thực phẩm, thuốc chữa bệnh, mỹ phẩm, môi trường... Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng, đa số các doanh nghiệp vẫn sản xuất kinh doanh chính đáng, có lương tâm, đạo đức nghề nghiệp và tôn trọng chữ tín. Hơn ai hết, họ cần Nhà nước đảm bảo sự cạnh tranh lành mạnh không phải bằng việc nhập thịt thối, hoa quả tẩm hóa chất độc để chế biến và sau đó bán cho người tiêu dùng với giá rẻ, mà bằng việc cung cấp cho họ những dịch vụ, sản phẩm có chất lượng, an toàn và giá cả hợp lý. Tính cạnh tranh này chỉ có thể được đảm bảo nếu hệ thống pháp luật của chúng ta, nhất là pháp luật hành chính chấm dứt căn bệnh cố hữu: “phạt và cho tồn tại” bằng phương thuốc tăng cường tính phòng ngừa, ngăn chặn./.

 

---