Hoàn thiện pháp luật để nâng cao vai trò, trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước trong phòng, chống tham nhũng

 

Ảnh minh họa: nguồn internet

Nhận thức sâu sắc về những tác hại nghiêm trọng của tệ nạn tham nhũng, Đảng và Nhà nước luôn luôn chú trọng đến việc phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã khẳng định: “Phòng và chống tham nhũng, lãng phí, thực hành tiết kiệm là nhiệm vụ vừa cấp bách, vừa lâu dài. Mọi cán bộ lãnh đạo của Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân từ trung ương đến cơ sở và từng đảng viên, trước hết là người đứng đầu phải gương mẫu thực hiện và trực tiếp tham gia đấu tranh phòng, chống tham nhũng (PCTN), lãng phí”[1]. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng tiếp tục nêu: “Đẩy mạnh đấu tranh PCTN, lãng phí là nhiệm vụ thường xuyên, quan trọng, đồng thời là nhiệm vụ khó khăn, phức tạp, lâu dài. Các cấp uỷ đảng, trước hết là người đứng đầu cấp uỷ, chính quyền, và toàn bộ hệ thống chính trị phải kiên quyết PCTN, lãng phí; chủ động phòng ngừa, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí; xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi tham nhũng, lãng phí, bao che, dung túng, tiếp tay cho các hành vi tham nhũng, lãng phí, can thiệp, ngăn cản việc chống tham nhũng, lãng phí”[2].

Cụ thể hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”. Luật PCTN năm 2005 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2012) đã xác định các hành vi được coi là tham nhũng; các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong PCTN. Bộ luật Hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2017) và Luật PCTN năm 2005 xác định các hành vi tham nhũng là tội phạm hình sự và những hình phạt tương ứng.

 Trong điều kiện hiện nay, Đảng và Nhà nước ta coi tham nhũng là một “quốc nạn”[3] và công cuộc chống tham nhũng là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn dân và của cả hệ thống chính trị. Với địa vị pháp lý là cơ quan kiểm tra tài chính công do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Kiểm toán Nhà nước(KTNN) là một trong những cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng. Vai trò của KTNN trong đấu tranh PCTN thể hiện qua các nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, KTNN là công cụ phục vụ cho minh bạch về tài chính ngân sách thông qua công khai kết quả kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách. Đây là cơ sở cho hoạt động giám sát của các Đại biểu Quốc hội, Đại biểu HĐND, của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và của công dân đối với công tác quản lý tài chính ngân sách, đặc biệt là các nguồn lực tài chính nhà nước.

Thứ hai, KTNN là công cụ quan trọng để phát hiện những hiện tượng, những dấu hiệu tham ô, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý kinh tế, tài chính, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực tài chính, tài sản nhà nước… Trên cơ sở đó, KTNN kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hành vi tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm ở các đơn vị được kiểm toán, KTNN lập và chuyển hồ sơ kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý về hình sự đối với những cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật; các cơ quan bảo vệ pháp luật có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ để giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.

Thứ ba, trên cơ sở tính độc lập trong hoạt động kiểm toán, KTNN chủ động xây dựng kế hoạch kiểm toán hướng vào những lĩnh vực có khả năng phát sinh tham nhũng, lãng phí lớn, những vấn đề bức xúc được dư luận xã hội quan tâm nhằm giúp ngăn chặn hành vi tham nhũng. Thông qua kiểm toán, KTNN kiến nghị xử lý tài chính đối với các hành vi vi phạm trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ những văn bản quy phạm pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật phù hợp để góp phần PCTN.

Thực tiễn hoạt động KTNN những năm qua cho thấy, hàng năm, KTNN xây dựng kế hoạch kiểm toán tập trung vào những lĩnh vực trọng tâm dễ xảy ra thất thoát, tham nhũng, lãng phí như: đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý đất đai, thu - chi ngân sách, quản lý tài sản công và hệ thống ngân hàng thương mại với phương châm phòng là chính. Tăng cường kiểm tra việc thực hiện các kiến nghị kiểm toán, đôn đốc thu hồi nhanh chóng, dứt điểm tiền, tài sản của Nhà nước bị thất thoát. Thực hiện Luật PCTN, những năm qua, đặc biệt là sau hai năm thực hiện Luật KTNN năm 2015, việc thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của KTNN đã có bước chuyển biến tích cực, đổi mới mạnh mẽ toàn diện về nội dung, phương pháp và cách thức thực hiện nên hiệu lực, hiệu quả, chất lượng kiểm toán không ngừng được nâng cao, góp phần quan trọng trong việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính, sử dụng hiệu quả nguồn lực quốc gia; đồng thời góp phần tích cực vào công tác PCTN, lãng phí. Năm 2016, năm đầu tiên thực hiện Luật KTNN năm 2015, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 38.776 tỷ đồng, cao nhất trong 22 năm hoạt động của KTNN và tăng gấp hai lần so với năm 2015; kiến nghị sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ 150 văn bản pháp luật không còn phù hợp; kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 27 Dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT so với phương án tài chính ban đầu 107,4 năm; kết quả kiểm toán định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, xác định tăng giá trị vốn nhà nước tại 07 doanh nghiệp trên 20.818 tỷ đồng[4]. Năm 2017, KTNN tiến hành kiểm toán 229 cuộc kiểm toán, kiến nghị xử lý tài chính 90.907 tỷ đồng, cao nhất từ trước đến nay (trong đó tăng thu 19.110 tỷ đồng, giảm chi ngân sách nhà nước (NSNN) 17.787 tỷ đồng); kiến nghị sửa đổi, hủy bỏ 159 văn bản pháp luật nhằm bịt lỗ hổng, tránh thất thoát, lãng phí; kiểm toán chuyên đề công tác quản lý biên chế công chức, viên chức, người lao động, phát hiện thừa 57.175 người và có kiến nghị chấn chỉnh siết chặt công tác quản lý; kết quả kiểm toán định giá doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, xác định tăng giá trị vốn nhà nước tại 06 doanh nghiệp trên 8.688 tỷ đồng[5]...

Ngoài ra, thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN phát hiện và kiến nghị xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân hàng trăm vụ việc. Trong đó, riêng năm 2017, KTNN kiến nghị chuyển cơ quan cảnh sát điều tra 6 vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật, cung cấp 12 bộ hồ sơ, tài liệu cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để phục vụ công tác giám sát, kiểm tra, tố tụng và gửi một số báo cáo chuyên đề cung cấp thông tin phục vụ kịp thời các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các đoàn giám sát của Quốc hội[6]. Đặc biệt, trong 6 tháng đầu năm 2018, KTNN cung cấp 08 bộ hồ sơ kiểm toán cho Đoàn Đại biểu Quốc hội, Ủy ban kiểm tra Trung ương, Tòa án, Cơ quan điều tra và các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền để phục vụ công tác điều tra, kiểm tra, giám sát và thực hiện tố tụng; tổng hợp các vụ việc chuyển điều tra, kiến nghị điều tra từ kết quả kiểm toán năm 2017 gửi Bộ Công an để chỉ đạo điều tra; cung cấp các kiến nghị khởi tố của KTNN trong giai đoạn 2015-2017 theo đề nghị của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; KTNN cung cấp cho Ban Nội chính Trung ương thông tin về 17 vụ việc KTNN chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra từ kết quả kiểm toán trong giai đoạn từ 2012-2017[7]…

KTNN đóng vai trò quan trọng trong hoạt động PCTN, tuy nhiên, khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN chưa đầy đủ và đồng bộ; việc khai thác, sử dụng kết quả kiểm toán phục vụ cho công tác quản lý, điều hành, kiểm tra, giám sát nhìn chung còn hạn chế; cơ chế phối hợp công tác giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát chưa thật hiệu quả, đôi khi còn trùng lặp, chồng chéo ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN, đặc biệt là hiệu lực, hiệu quả PCTN.

Để phát huy vai trò, trách nhiệm của KTNN trong PCTN, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI khẳng định: “Tăng cường công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng”[8];  Kết luận Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí nhấn mạnh: "Tiếp tục hoàn thiện thể chế và tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử để nâng cao hiệu quả công tác PCTN, lãng phí"[9].

Để thể chế hóa các Nghị quyết của Đảng thành các quy định của Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý phát huy đầy đủ hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN trong PCTN, chúng tôi có ý kiến về việc sửa đổi, bổ sung một số luật có liên quan như sau:

Khoản 1 Điều 66 Dự thảo Luật PCTN (Dự thảo luật) quy định: “Trường hợp phát hiện hành vi có dấu hiệu tham nhũng thì người ra quyết định thanh tra, người ra quyết định kiểm toán phải chỉ đạo xác minh, làm rõ tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng; Trường hợp kết luận hành vi tham nhũng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì người ra quyết định thanh tra, người ra quyết định kiểm toán yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền xử lý kỷ luật người có hành vi tham nhũng”; khoản 6 Điều 80 quy định:“4. Kết luận thanh tra, báo cáo kết quả kiểm toán vụ việc tham nhũng; kết luận điều tra, bản ánvềvụ án tham nhũng phải nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng và kiến nghị các biện pháp xử lý trách nhiệm theo các mức độ sau đây: a) Yếu kém về năng lực quản lý; b) Thiếu trách nhiệm trong quản lý; c) Bao che cho người có hành vi tham nhũng”.

Theo quy định của Luật KTNN, KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Để thực hiện các chức năng này, KTNN thực hiện cả ba loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Kết quả kiểm toán không thuần túy là các sai phạm được phát hiện mà là sự đánh giá, xác nhận về tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính (kiểm toán tài chính); đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được kiểm toán phải thực hiện (kiểm toán tuân thủ); đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công (kiểm toán hoạt động) và những kiến nghị nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính, tư vấn cho Quốc hội, Chính phủ những vấn đề thuộc cơ chế, chính sách. Chính vì vậy, KTNN là công cụ quản lý vĩ mô giúp Quốc hội, Chính phủ quản lý, điều hành nền kinh tế. Báo cáo kiểm toán của KTNN có giá trị pháp lý, là căn cứ để:(a) Quốc hội sử dụng trong quá trình xem xét, quyết địnhvà giám sát việc thực hiện: mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội dài hạn và hằng năm của đất nước; chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương; phê chuẩn quyết toán NSNN; (b) Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức, cơ quan khác của Nhà nước sử dụng trong công tác quản lý, điều hành và thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình; (c) Hội đồng Nhân dân sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình; (khoản 2 Điều 7 Luật KTNN năm 2015)

Như vậy, KTNN không có chức năng và thẩm quyền điều tra tội phạm, kiểm toán viên nhà nước không có nghiệp vụ điều tra hành vi phạm tội như điều tra viên, nên việc họ phải xác minh, làm rõ tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng là thiếu tính khả thi. Tuy nhiên, thông qua kiểm toán, nếu phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân, KTNN có trách nhiệm chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát nhân dân và cơ quan khác của Nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật. Nội dung này đã được ghi nhận tại Khoản 12 Điều 10 Luật KTNN năm 2015 về nhiệm vụ của KTNN là: “Chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát nhân dân và cơ quan khác của Nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý những vụ việc có dấu hiệu của tội phạm, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán”.

Với những phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị sửa đổi lại quy định của khoản 1 Điều 66 theo hướng không trao cho KTNN chức năng và thẩm quyền “xác minh, làm rõ tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng”; loại bỏ quy định “báo cáo kết quả kiểm toán vụ việc tham nhũng” khỏi khoản 6 Điều 80 của Dự thảo luật.

Thực hiện Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa XII về Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Kế hoạch số 07-KH/TW ngày 27/11/2017 của Bộ Chính trị giao Đảng đoàn Quốc hội lãnh đạo xem xét, sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan để thực hiện đổi mới, sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy, trong đó có Luật KTNN; thực hiện chỉ đạo của Bộ Chính trị, ngày 18/01/2018 Đảng đoàn Quốc hội đã có Kế hoạch số 735-KH/ĐĐQH đặt ra yêu cầu, nhiệm vụ phải sửa đổi, bổ sung Luật KTNN năm 2015 để trình Quốc hội thông qua trong năm 2019. Để việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN năm 2015 đáp ứng yêu cầu nâng cao vai trò, trách nhiệm của KTNN trong PCTN, chúng tôi đề nghị bổ sung nhiệm vụ của KTNN trong PCTN vì Luật KTNN hiện hành chưa quy định nhiệm vụ này của KTNN. Mặc dù Luật PCTN hiện hành khẳng định KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng; đồng thời, quy định rõ trách nhiệm của KTNN trong PCTN thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm toán, tuy nhiên, Luật KTNN chưa quy định nhiệm vụ PCTN của KTNN.

Để bảo đảm tính đồng bộ và tương thích giữa Luật KTNN với Luật PCTN, đề nghị bổ sung nhiệm vụ: “PCTN theo quy định của pháp luật về PCTN” vào Điều 10 của Luật KTNN năm 2015.

Trên cơ sở quy định của Luật PCTN (sửa đổi), Tổng KTNN xây dựng và hoàn thiện các văn bản thuộc thẩm quyền để triển khai thực hiện nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN trong PCTN, cụ thể là: Tổng KTNN ban hành quy tắc ứng xử của kiểm toán viên nhà nước và những người làm việc trong cơ quan KTNN; Tổng KTNN quy địnhchi tiếtvị trí công tác phải chuyển đổi và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác thuộc thẩm quyền quản lý của mình; quyền yêu cầu xác minh tài sản, thu nhập nếu trong quá trình kiểm toán xét thấy cần làm rõ về tài sản, thu nhập có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật; kiểm toán vụ việc có dấu hiệu tham nhũng; quy định báo cáo về vụ việc có dấu hiệu tham nhũng được phát hiện trong hoạt động kiểm toán; tăng cường quản lý cán bộ, công chức, viên chức, thanh tra, kiểm tra nội bộ nhằm ngăn chặn hành vi lợi dụng, lạm dụng chức vụ, quyền hạn, vi phạm pháp luật khác của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động kiểm toán./.

 

---