Góp phần hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai ở nước ta

Như đã biết, đất đai là nguồn lực cơ bản của xã hội, là đối tượng và điều kiện tất yếu của sản xuất. Cùng với các yếu tố như lao động, vốn tư bản, công nghệ, đất đai - tài nguyên cũng là một trong những đầu vào quan trọng của hoạt động kinh tế. Trong KTTT, đất đai cũng là một hàng hóa, hơn nữa, còn là hàng hóa rất đặc biệt do các đặc tính liên quan tới môi sinh toàn cầu, chủ quyền và an ninh quốc gia, tính hữu hạn, tính không mất đi mà còn có thể được bồi bổ, nâng cấp trong quá trình khai thác sử dụng. Giá trị kinh tế của đất đai phụ thuộc rất nhiều vào chủ thể sử dụng, phương thức khai thác và trình độ phát triển khoa học công nghệ. Chế độ sở hữu đất đai có vai trò quan trọng trong hệ thống quan hệ sản xuất, quyết định phương thức canh tác, sử dụng đất đai và cách thức kết hợp giữa đất đai với các yếu tố sản xuất như lao động, vốn và công nghệ, cuối cùng, quyết định việc phân chia và hưởng thụ lợi ích thu được từ đất đai.

Cũng lưu ý rằng, sở hữu đất đai về mặt kinh tế bao gồm các quyền cơ bản là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đất đai cùng với cơ cấu chủ thể tương ứng và cơ chế thực hiện chúng trong đời sống kinh tế. Sự vận động của các quyền năng sở hữu và cơ chế thực hiện chúng cũng thay đổi theo tiến trình lịch sử. Trong hình thái sở hữu tư nhân đơn giản (sản xuất hàng hóa nhỏ, kinh tế tiểu nông) có sự thống nhất tất cả các quyền năng vào một chủ thể. Nhưng trong các hình thái sở hữu tư nhân lớn và sở hữu nhà nước, sở hữu xã hội, sở hữu toàn dân về đất đai (như sản xuất hàng hóa tư bản chủ nghĩa -TBCN- và XHCN) thì mối quan hệ giữa chủ thể sở hữu và chủ thể thực hiện cũng như cơ cấu thực hiện các quyền năng rất phức tạp, nhiều tầng cấp. Do thế, quyền sở hữu ở đây, đúng hơn là "chùm tia" các quyền sở hữu phải được thiết kế và thể chế hóa chặt chẽ, rõ ràng và được tuân thủ nghiêm ngặt, để bảo đảm "luật chơi" và hạ thấp "các chi phí giao dịch" trong kinh tế thị trường (theo Trường phái kinh tế lý luận quyền sở hữu Chicagô). Nghiên cứu lý luận và lịch sử cũng cho phép rút ra các kết luận quan trọng sau đây về sở hữu đất đai:

Một, trong các nước thể chế thị trường vẫn có thể theo chế độ đơn sở hữu hoặc đa sở hữu về đất đai, điều này phần nhiều do các yếu tố lịch sử và chính trị quy định; cho đến nay cũng chưa có các nghiên cứu đủ tin cậy kết luận về việc sở hữu công hay sở hữu tư về đất đai hiệu quả hơn, ngoài việc khẳng định kinh doanh nhà nước kém hiệu quả, kém năng động hơn kinh doanh tư nhân. Thực tế trên thế giới cho thấy, ngoài Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba, còn có một số nước áp dụng chế độ công hữu về đất đai bằng pháp luật như các nước Anh, Canada, Australia, New Zealand, Hồng Kông, Xingapore, Israel, hoặc một số quốc gia đang phát triển (theo chế độ quân chủ) cũng áp dụng mô hình toàn bộ đất đai của quốc gia thuộc sở hữu nhà vua. Nhưng xu hướng chung là, cùng với sự phát triển sản xuất hàng hóa quy mô lớn và quy luật xã hội hóa sản xuất, ba quyền trên của sở hữu ruộng đất (quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt đất đai) sẽ tách rời một cách tương đối và có thể giao cho những chủ thể khác nhau quản lý, sử dụng. Trong khi quyền sở hữu đất đai vẫn thuộc về Nhà nước và cộng đồng nhưng các quyền sử dụng lại có thể trao cho các cá nhân; và ngược lại, quyền sở hữu đất đai vẫn thuộc về tư nhân nhưng phương thức khai thác và sử dụng đất lại có thể theo các cách thức xã hội hóa. Nhưng đáng tiếc, trong các văn bản pháp luật của nước ta chưa đề cập đúng mức đến các quyền, hơn nữa chưa xác định đầy đủ, rõ ràng nội dung kinh tế và lợi ích gắn với các quyền này, vì thế mà có tình trạng vô chủ hay lạm quyền đối với sở hữu đất đai toàn dân.

Hai, quyền sở hữu ruộng đất về nguyên tắc chỉ liên quan trực tiếp đến việc thu địa tô. CNTB đã hoàn thành việc tách rời quyền sở hữu khỏi quyền sử dụng đất đai và người chủ đất có thể cả đời mình sống ở thành phố mà không cần biết đến kinh doanh trên ruộng đất ngoài việc thu địa tô. Vì thế, C.Mác viết: “Những công lao lớn của phương thức sản xuất TBCN là, một mặt thì hợp lý hóa nông nghiệp, việc hợp lý hóa này lần đầu tiên đã tạo khả năng kinh doanh nông nghiệp theo phương thức xã hội, và mặt khác làm cho quyền sở hữu (tư hữu) ruộng đất trở thành một điều phi lý”. Trong khi đó, thực hiện các quyền chiếm hữu và sử dụng ruộng đất lại gắn trực tiếp với việc khai thác, canh tác trên đất đai, nó là một điều kiện tất yếu cho sản xuất vì ruộng đất là tư liệu lao động quan trọng của nông nghiệp. Bởi vậy, để khuyến khích thâm canh và đầu tư dài hạn, pháp luật các nước phải quy định thời hạn lâu dài, điều kiện ổn định và bảo hộ đầy đủ cho chủ thể thực hiện các quyền này.

Ba, quyền tư hữu nhỏ về ruộng đất về mặt lịch sử đã bị vượt qua, còn quyền tư hữu lớn TBCN về ruộng đất cũng đang bộc lộ mâu thuẫn với một nền nông nghiệp hợp lý hóa, phát triển bền vững. Quốc hữu hóa ruộng đất là một tất yếu đặt ra trong tiến trình phát triển nông nghiệp thế giới. Bởi vậy, ở nước ta hiện nay nếu thực hiện trao quyền sở hữu ruộng đất cho hộ nông dân xét trên một phương diện, là bước thụt lùi về lịch sử. Hiến pháp nước ta năm 1980 đã khẳng định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai về mặt pháp lý là phù hợp với xu hướng tiến hóa của sở hữu đất đai, phù hợp với lịch sử dựng nước và giữ nước lâu dài của dân tộc. Tuy nhiên, trong thực tế vận hành của sở hữu đất đai toàn dân ở nước ta thời gian qua cũng bộc lộ những hạn chế và tiêu cực, nhất là tình trạng lạm quyền, tham nhũng, sử dụng kém hiệu quả và lãng phí về đất đai. Nhưng điều này không phải do bản chất chế độ sở hữu toàn dân như một số ý kiến quy kết, mà chủ yếu do chưa xác định hay minh định rõ nội dung kinh tế của các quyền và cơ cấu chủ thể sử dụng cũng như cơ chế vận hành phù hợp với sở hữu đất đai toàn dân. Sẽ là sai lầm nóng vội nếu ngày nay chúng ta lại sùng bái thái quá sở hữu tư nhân thay cho trước đây đã tuyệt đối hóa vai trò của sở hữu toàn dân về đất đai, mà quên rằng cái quyết định lại là thực hiện nội dung kinh tế của sở hữu đất đai và vận hành nó trong thực tế như thế nào.

Với chế độ sở hữu đất đai toàn dân mà Nhà nước là đại diện, Nhà nước phải quyết định việc phân định các quyền năng và cấu trúc chủ thể thực hiện các quyền năng này, nhằm quản lý và khai thác hiệu quả đất đai trên thực tế, cuối cùng, quyết định việc phân chia lợi ích thu được từ đất đai đáp ứng yêu cầu toàn dân và tiến bộ xã hội. Nhưng thực tế diễn ra không hoàn toàn đúng như vậy. Không ngoại trừ Nhà nước chúng ta đã không làm tốt chức năng của chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý nền kinh tế, mà buông lỏng để cho “cá nhân” hay “nhóm lợi ích” chi phối sở hữu đất đai toàn dân. Điều đó khiến sở hữu đất đai toàn dân trong một số trường hợp chỉ còn là khái niệm pháp lý tượng trưng mà mất đi ý nghĩa, nội dung kinh tế sống động. Vì thế, cách tiếp cận hợp lý hiện nay là hoàn thiện chế độ sở hữu đất đai toàn dân về cả hai phương diện pháp lý và nội dung kinh tế, làm cho khía cạnh pháp lý phù hợp với nội dung kinh tế và bổ sung nội dung kinh tế của sở hữu đất đai toàn dân cho phù hợp với thể chế thị trường, hơn nữa là thể chế thị trường thế giới.

Do đó, một mặt, cần cụ thể hóa thành các điều khoản trong Luật về cơ chế thực thi quyền sở hữu toàn dân và vai trò quản lý, giám sát tối cao của Nhà nước theo hướng: (i) Nhà nước phải can thiệp mạnh thông qua việc lập quy hoạch và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; có chế tài thực hiện và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; tổ chức giao đất cho người dân sản xuất kinh doanh nông nghiệp, thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch và tiến hành giao đất thông qua đấu giá QSDĐ cho các chủ đầu tư; đảm bảo cân đối, phân bổ quỹ đất đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, an ninh lương thực, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, phát huy vai trò là công cụ điều tiết thị trường bất động sản ; (ii) đặc biệt, Nhà nước phải quyết định phân phối lại lợi ích và thu địa tô phát sinh từ quá trình chuyển đổi công năng, mục đích QSDĐ và hoạt động đầu tư hạ tầng để tái đầu tư cho phát triển và cải thiện phúc lợi, bổ sung các quy định cụ thể và chế tài điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại góp phần tăng thu cho ngân sách ; (iii) hoàn thiện hệ thống đăng ký đất đai, bất động sản trên cơ sở thiết lập đồng bộ, hiện đại hồ sơ địa chính, đảm bảo cơ sở dữ liệu đáp ứng yêu cầu đăng ký ban đầu, đăng ký biến động và cấp giấy chứng nhận QSDĐ, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất; hoàn thiện hệ thống thông tin đất đai như thu thập, xử lý, quản lý, công bố thông tin đất đai, bất động sản đáp ứng yêu cầu chính xác, công khai, minh bạch… làm cơ sở cho công tác quản lý nhà nước về đất đai và định giá đất ; (iv) Nhà nước chủ động tạo lập các thiết chế giao dịch bất động sản và hoàn thiện thể chế thị trường bất động sản, bảo đảm phát triển thị trường QSDĐ và bất động sản lành mạnh làm cơ sở cho công tác quản lý đất đai và định giá đất ; (v) cuối cùng, hoàn thiện công tác định giá đất, xác định cơ chế quản lý giá, phương pháp định giá đất theo nguyên tắc thị trường; trong đó, quy định rõ chức năng, phạm vi sử dụng các loại giá: giá đất Nhà nước (do Nhà nước quy định) được sử dụng trong quản lý Nhà nước về đất đai và thực hiện các quan hệ tài chính đất đai (như thu thuế, phí, lệ phí về đất đai…) và giá đất thị trường (do thị trường hoàn toàn xác định thông qua đấu giá công khai, thương lượng giá với người dân và tư vấn giá của các tổ chức tư vấn thẩm định giá chuyên nghiệp độc lập) được sử dụng trong các trường hợp thu hồi đất giải phóng mặt bằng, giao đất và cho thuê đất với các nhà đầu tư.  

Mặt khác, hoàn thiện các quy định pháp luật và cơ chế thực hiện, bảo vệ trên thực tế QSDĐ trao cho hộ gia đình, cá nhân, các tổ chức kinh tế theo hướng: Mở rộng hạn mức sử dụng đất, hạn mức nhận chuyển nhượng QSDĐ và thời hạn sử dụng đất nhằm thúc đẩy tích tụ ruộng đất - có thể nâng thời hạn giao đất nông nghiệp cho nông dân lên 50-100 năm; với đất trồng cây lâu năm, cây công nghiệp, đất khai hoang không hạn chế quy mô và thời hạn sử dụng đất. Đồng thời mở rộng quyền của người sử dụng đất về thực chất, quyền này được pháp luật bảo hộ như một thứ quyền tài sản công dân, để làm tăng tính pháp lý trong các hoạt động giao dịch đất đai, tạo điều kiện thuận lợi phát triển thị trường QSDĐ. Quy định nghĩa vụ của người sử dụng đất chỉ phải tuân theo pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước và được bảo hộ trong mọi trường hợp, đảm bảo rằng các giao dịch chuyển nhượng hoặc thu hồi QSDĐ đã được giao cho các chủ sử dụng đất hợp pháp (người dân, tổ chức và doanh nghiệp) là các giao dịch dân sự và tuân theo nguyên tắc thị trường, thỏa thuận giữa các bên về giá.

Nếu pháp luật về đất đai ở nước ta được hoàn thiện theo hướng này thì chắc chắn, chế độ sở hữu đất đai toàn dân sẽ được kiện toàn, củng cố một bước quan trọng trong thực tế, phù hợp hơn với thể chế KTTT thế giới trong bối cảnh hội nhập hiện nay. Xét về phía Nhà nước sẽ đảm bảo thực quyền và lợi ích của chủ thể sở hữu và quản lý đất đai toàn dân; về phía người dân, tổ chức và doanh nghiệp cũng sẽ có được thực quyền và lợi ích của chủ thể sử dụng đất. Khi đó, đất đai sẽ có chủ sở hữu và chủ sử dụng xác định, hạn chế đáng kể tệ tham nhũng, lãng phí, kém hiệu quả sử dụng đất, đồng thời cũng làm lành mạnh hóa quan hệ đất đai và giảm bớt các khiếu kiện bức xúc hiện nay trong lĩnh vực quản lý đất đai - tài nguyên ở nước ta.