Vấn đề kỹ thuật văn bản trong dự thảo sửa đổi, bổ sung hiến pháp năm 1992

Kỹ thuật văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là bộ môn khoa học pháp lý ứng dụng, gồm một hệ thống các quy tắc về việc bố cục văn bản, trình bày, diễn đạt quy phạm dưới hình thức các điều, khoản cũng như cách hành văn, sử dụng từ ngữ trong văn bản. Với tư cách là một khoa học, kỹ thuật VBQPPL là cách thức soạn thảo tốt nhất, bảo đảm được chất lượng văn bản, hiệu quả thi hành văn bản. Chính vì thế, Montesquieu - Nhà sáng lập và phát triển Học thuyết phân quyền, trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã viết: “Những bậc tài năng rộng lớn có thể làm ra luật cho nước mình và nước khác, đều phải chú ý đến cách soạn thảo luật”[1].

Theo tinh thần ấy, chúng tôi bình luận một số vấn đề có liên quan đến ngôn ngữ và kỹ thuật VBQPPL đối với Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sau đây gọi là Dự thảo Hiến pháp sửa đổi).

Bố cục VBQPPL - theo Khoản 3 Điều 5 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008  là việc phân chia nội dung điều chỉnh của văn bản thành phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; các phần, chương, mục, điều phải có tiêu đề. Thông thường, một VBQPPL có trên dưới 100 điều khoản thì việc phân chia nội dung văn bản thành các chương, điều, khoản, điểm là hợp lý. Việc phân chia ấy đã được sử dụng trong cả ba bản Hiến pháp Việt Nam trước đây, trong Hiến pháp hiện hành và cả trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp hiện nay. Việc phân chia nội dung VBQPPL thành các chương, bảo đảm tính hợp lý, liên thông giữa nội dung các chương dựa vào hai cơ sở:

- Các văn bản chuyên biệt, độc lập (Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Nhà ở...) thường phân chia nội dung thành các chương dựa vào mức độ khái quát của các quy định, những quy định chung thường bố trí ở chương đầu, các chương sau là các quy định cụ thể hơn.

- Với các văn bản là nguồn của các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của ngành luật, như Hiến pháp - nguồn cơ bản của ngành luật nhà nước; Luật Đất đai -  nguồn của ngành luật đất đai; Luật Doanh nghiệp - nguồn của ngành luật kinh doanh thương mại,... thì việc phân chia các chương dựa trên cơ sở của khoa học luật chuyên ngành, tức là theo các chế định của ngành luật đó. Mỗi chế định, cũng là một chương, điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội có những đặc điểm chung, thuộc một lĩnh vực xã hội; các chủ thể của những quan hệ ấy có mối quan hệ chặt chẽ về chức năng, như cơ quan Tòa án với cơ quan Viện Kiểm sát, hoặc giữa Hội đồng nhân dân với Ủy ban nhân dân. Phù hợp với tính chất khái quát của các quy phạm Hiến pháp, và theo mối liên hệ chặt chẽ giữa các nhóm quan hệ xã hội mà mỗi chương trong Hiến pháp có thể là nguồn của các quy phạm thuộc nhiều chế định của ngành luật nhà nước.

Từ cách đặt vấn đề trên, có thể thấy bố cục của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có các vấn đề sau:

Về Chương I - Chế độ chính trị: Chương này là nguồn của chế định đầu tiên và quan trọng nhất của ngành luật nhà nước, chi phối nội dung và mục đích điều chỉnh của các chế định khác thuộc ngành luật này. Theo đó, Chương I có nội dung chủ yếu là xác định vị trí, tính chất, địa vị pháp lý của các thiết chế trong hệ thống chính trị (Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội), điều chỉnh các quan hệ giữa các thiết chế ấy trong thực hiện quyền lực của nhân dân. Với nội dung đó, việc đưa các quy định về Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca, ngày Quốc khánh và Thủ đô mà theo Hiến pháp năm 1992 được quy định ở Chương XI vào Chương này là không hợp lý, nên theo như Hiến pháp năm 1992.

Chương III - Kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường: Chương này hợp nhất các Chương II, III của Hiến pháp năm 1992 đồng thời có sự mở rộng phạm vi điều chỉnh với những sửa đổi, bổ sung cần thiết. Đó là điều hợp lý vì những lĩnh vực mà Chương III điều chỉnh có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, tiêu đề của Chương III thì không hợp lý, theo kiểu liệt kê, không mang tính khái quát. Vả lại, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ cũng là những lĩnh vực xã hội; “xã hội” không chỉ là chăm sóc sức khỏe bà mẹ, trẻ em, an sinh xã hội, chính sách người có công. Vì lẽ ấy, tiêu đề Chương III nên đổi là: Chính sách phát triển bền vững xã hội, đồng thời - để phù hợp - cần chuyển Điều 59 (mới) về ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và nguồn tài chính công khác lên Chương I là hợp lý.

Chương IV- Bảo vệ Tổ quốc: Có thể thấy ngay ở điều đầu tiên (Điều 69) của Chương này là phạm vi điều chỉnh của Chương và tiêu đề Chương không nhất quán với nhau. Theo nội dung, phạm vi điều chỉnh của Chương rộng hơn, bao gồm cả vấn đề an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội - những chức năng đối nội của Nhà nước trong khi bảo vệ Tổ quốc - tiêu đề của chương, thuộc chức năng đối ngoại của Nhà nước, là tổ chức phòng thủ đất nước, chống lại những cuộc chiến tranh xâm lược từ bên ngoài của các thế lực thù địch. Mặt khác, hoạt động đối ngoại của Nhà nước không chỉ nhằm tăng cường quan hệ hữu nghị, hợp tác quốc tế, nâng cao vị thế của Việt Nam trong mọi sinh hoạt quốc tế mà còn góp phần quan trọng trong việc bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ độc lập độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, nhưng lại không được quy định trong Chương này. Vì những lẽ trên, Chương IV nên đổi tên là: Chính sách quốc phòng, an ninh và đối ngoại, đồng thời để phù hợp cần chuyển các điều liên quan đến chính sách đối ngoại của Nhà nước ở Chương I xuống Chương này (các điều 11, 12) là hợp lý.

Chương X. Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng bầu cử Quốc gia, Kiểm toán Nhà nước: Như phân tích ở trên, cơ sở khoa học hình thành các chương là lý thuyết về ngành luật, chế định luật, trong đó chủ thể các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi các chế định (cũng là các chương) có mối quan hệ về nhiều mặt, hết sức chặt chẽ. Hội đồng Hiến pháp, Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước là những thiết chế hiến định mới, đều do Quốc hội thành lập, có vị trí độc lập như các thiết chế Chính phủ, Tòa án, Viện Kiểm sát, hoàn toàn khác nhau về mục đích, chức năng, hình thức và phương pháp hoạt động. Vì thế, ghép ba thiết chế này vào một chương là hết sức khiên cưỡng.

Việc diễn đạt VBQPPL có thể theo hai cách, hoặc là văn xuôi pháp luật, hoặc là văn điều khoản. Lời nói đầu của một số VBQPPL, trong đó có Hiến pháp, các nghị quyết của Quốc hội, Hội đồng nhân dân sử dụng văn xuôi pháp luật. Cho dù là theo cách này hay theo văn điều khoản thì việc diễn đạt VBQPPL đều phải đáp ứng yêu cầu chặt chẽ, chính xác, mạch lạc, dễ hiểu, và như Montesquieu nói phải “ngắn gọn, rõ ràng”, phải theo phong cách “giản dị”, “phải gợi lên trong đầu óc người đời những ý nghĩ giống như luật nói”[1].

Từ những yêu cầu trên, viêc diễn đạt nội dung trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có một số điểm đáng lưu ý, như:

Các câu trong Lời nói đầu khá dài, nhiều mệnh đề, toàn bộ Lời nói đầu có 08 câu nhưng số từ lên tới 443 từ, có câu đến 144 từ, với 07 mệnh đề, ví dụ: “Dưới ánh sáng của chủ nghĩa Mác -Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, thực hiện chủ quyền nhân dân, Hiến pháp này tiếp tục khẳng định ý chí của nhân dân và chủ quyền quốc gia; phát huy dân chủ, sức mạnh đại đoàn kết dân tộc; xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; phát triển kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; thực hiện công bằng xã hội; tăng cường quan hệ hữu nghị và hợp tác với các nước trên thế giới”. Câu dài lại nhiều mệnh đề khiến cho người đọc khó nắm bắt được nội dung, rất bất lợi trong việc nhận thức cũng như trong công tác tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp.

Câu vừa sai nội dung, vừa mâu thuẫn. Lời nói đầu của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi có câu: “Qua các thời kỳ kháng chiến kiến quốc, nước ta đã có Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992”. Câu này đúng như nhận xét trên, bởi thời kỳ kháng chiến kiến quốc chỉ là khoảng thời gian diễn ra cuộc kháng chiến chống Pháp (1946-1954), cũng là thời kỳ Đảng, Nhà nước, nhân dân ta tiến hành cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ, nhân dân. Ở các thời kỳ tiếp theo, mà Hiến pháp các năm 1959, 1980, 1992 đánh dấu mốc khởi đầu và thể chế hóa đường lối cách mạng của Đảng trong những thời kỳ ấy, là các thời kỳ xây dựng cơ sở vật chất cho chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, hoàn thành cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân trên phạm vi cả nước; thời kỳ cả nước độc lập, hoà bình, thống nhất quá độ lên chủ nghĩa xã hội; thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Tính khái quát là đặc trưng của các quy phạm Hiến pháp, nhưng Lời nói đầu lại quá khái quát, chỉ đề cập đến lịch sử nghìn năm xây dựng nền văn hiến, đến sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa sau Cách mạng Tháng Tám, bỏ qua hàng ngàn năm ra đời, phát triển của các Nhà nước Việt Nam, cũng là hàng ngàn năm liên tục khẳng định chủ quyền quốc gia. Việc bỏ qua ấy và việc chỉ đề cập đến Nhà nước Việt Nam sau Cách mạng Tháng Tám có thể sẽ dẫn đến cách hiểu chủ quyền quốc gia, trong đó có chủ quyền lãnh thổ chỉ được xác lập kể từ khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời. Như vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp không làm được cái việc “gợi lên trong đầu óc người đời những ý nghĩ đúng như luật nói”.

Trong Lời nói đầu và một số điều khoản của Dự thảo diễn đạt không rõ, không chính xác, lặp ý, cụ thể:

Tại Lời nói đầu có đoạn: “...Thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội,...” mà không rõ Hiến pháp thể chế hóa Cương lĩnh nào, bởi Đảng ta từ khi đề ra và lãnh đạo công cuộc đổi mới trong thời kỳ đổi mới đến nay có hai cương lĩnh, gồm Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 và Cương lĩnh năm 2011; Cương lĩnh này bổ sung và phát triển Cương lĩnh năm 1991.

Khoản 1 Điều 8 của Dự thảo viết: “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Sự không chính xác, trùng lặp của Điều khoản này ở chỗ, Nhà nước không tự tổ chức chính mình mà nhân dân tổ chức ra Nhà nước, và do đó phải là “Nhà nước được tổ chức theo Hiến pháp và pháp luật”. Vả lại, toàn bộ hoạt động của Nhà nước, từ hoạt động đối nội đến hoạt động đối ngoại, từ lập pháp đến hành pháp, tư pháp đều là hoạt động quản lý xã hội. Như thế, Nhà nước hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật cũng là Nhà nước quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật. Nhà nước cũng không thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, mà ngược lại, nguyên tắc này là nguyên tắc cơ bản, là một trong các nguyên tắc quan trọng nhất chi phối việc tổ chức ra Nhà nước, xác lập các mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, chỉ đạo toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Nói cách khác, nguyên tắc tập trung dân chủ không phải là đối tượng thực hiện của hoạt động của Nhà nước.

Điều 69 Khoản 1 có câu: “Nhà nước củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân; lực lượng vũ trang nhân dân giữ vai trò nòng cốt; phát huy sức mạnh tổng hợp của đất nước để bảo vệ vững chắc Tổ quốc, góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới”. Câu này là câu phức tạp, có ba mệnh đề cùng chủ ngữ là Nhà nước nhưng mệnh đề thứ hai lại không có động từ, tựa như “củng cố, tăng cường” ở mệnh đề thứ nhất, “phát huy” ở mệnh đề thứ ba nên không rõ nghĩa. Nếu ở mệnh đề thứ hai thêm động từ “xây dựng” thì thiếu sót ấy hoàn toàn khắc phục được.

- Dự thảo Hiến pháp sửa đổi còn nhiều hạn chế trong việc sử dụng từ ngữ, khái niệm, chẳng hạn: Trong Lời nói đầu, câu: “Dưới ánh sáng của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, thực hiện chủ quyền  nhân dân, Hiến pháp này tiếp tục khẳng định ý chí của nhân dân và chủ quyền quốc gia;...” đã sử dụng hai khái niệm “chủ quyền nhân dân” và “chủ quyền quốc gia”, vốn là hai khái niệm của khoa học pháp lý không dễ nhận thức, nếu như không có những hiểu biết pháp luật nhất định.

- Dự thảo còn dùng nhiều từ đồng nghĩa hoặc gần nghĩa, có thể thay thế cho nhau, và điều đó làm cho Dự thảo thiếu tính nhất quán, gây khó cho việc nhận thức, cụ thể: Từ “đất nước” được sử dụng trong khá nhiều điều khoản, như ở Điều 5 Khoản 1 (các dân tộc cùng sinh sống trên đất nước Việt Nam); Điều 58 Khoản 1 (phát triển đất nước); Điều 69 (sức mạnh tổng hợp của đất nước); Điều 70 (xây dựng đất nước)... Điều đáng lưu ý là từ “đất nước” chỉ được dùng chủ yếu trong các văn kiện chính trị của Đảng, trong sách báo văn hóa, nghệ thuật, không dùng hoặc rất ít dùng trong văn luật, bởi trong nhiều trường hợp từ này không phản ánh được bản chất pháp lý của sự vật, hiện tượng, quá trình mà pháp luật phản ánh. Cụm từ “sinh sống trên đất nước Việt Nam” nêu trên, mà lẽ ra phải là “sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam”; hoặc cụm từ “phát huy sức mạnh tổng hợp của đất nước”, mà lẽ ra phải là “phát huy sức mạnh tổng hợp của quốc gia” (hoặc của hệ thống chính trị) cho thấy rõ hạn chế này.

Từ “Tổ quốc” được sử dụng cùng nghĩa với từ “đất nước”, được dùng trong Lời nói đầu (chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc); trong Điều 11 Khoản 1 (Tổ quốc Việt Nam là thiêng liêng, bất khả xâm phạm); ở tiêu đề Chương IV (Bảo vệ Tổ quốc).

Từ “theo”, từ “bằng” được sử dụng tại Điều 8, Khoản 1: “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật,...”,

Từ “củng cố” và từ “tăng cường” là những từ mà biên độ rất rộng, lại mềm dẻo, bởi có thể “tăng cường” đến một mức nào đó rồi tiến hành “củng cố”; “củng cố” theo nghĩa ấy lại là điểm xuất phát của “tăng cường”, hoặc vừa “tăng cường”, vừa “củng cố” Vì thế, Điều 69 quy định: “Nhà nước củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân” trở thành quy định rất khó nhận thức chính xác và rất khó định lượng.

Thậm chí, Lời nói đầu của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi còn dùng cả từ chỉ có trong văn nói, cụ thể trong câu: “Qua các thời kỳ kháng chiến kiến quốc, nước ta đã có...”. Việc sử dụng từ ấy không chỉ làm giảm sự trịnh trọng của Lời nói đầu mà với người nước ngoài khi đọc Hiến pháp sẽ không thể hiểu “nước ta” là nước nào?

Từ “nước” và từ “quốc gia” được Dự thảo coi là đồng nghĩa (Điều 5 Khoản 1: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là quốc gia thống nhất của các dân tộc...”) song không phải trường hợp nào cũng có thể thay thế cho nhau được. Chẳng hạn, từ “nước” tại Điều 115 Khoản 1: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuốc trung ương” là không chính xác, bởi “nước” là “quốc gia”, mà quốc gia được hiểu là một thực thể chính trị - pháp lý, là chủ thể của công pháp quốc tế, được tạo thành bởi ba yếu tố không thể tách rời là lãnh thổ, dân cư và Nhà nước có chủ quyền. Với cách hiểu đó thì không phải “nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” mà là “lãnh thổ quốc gia chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.

Trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi có những chữ là danh từ riêng lẽ ra phải được viết hoa nhưng lại viết chữ thường, ví dụ:

Trong cụm từ “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” từ “Cộng” viết hoa trong khi ở cụm từ “Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” thì từ “dân” lại không được viết hoa, mặc dù “Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” hay “Dân chủ cộng hòa” đều chỉ hình thức chính thể của Nhà nước Việt Nam.

Từ “tuyên ngôn” là danh từ chung, nhưng Tuyên ngôn Độc lập là danh từ riêng nên từ “Độc” phải viết hoa, thế nhưng Lời nói đầu của Dự thảo lại không viết hoa. Cũng như vậy, tên các Ủy ban, Hội đồng của Quốc hội, như Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Đối ngoại..., Hội đồng Dân tộc; hoặc Hội đồng Quốc phòng và An ninh, Hội đồng Bầu cử quốc gia là tên riêng, chỉ một cơ quan nhà nước cụ thể nên phải viết hoa song Dự thảo Hiến pháp sửa đổi lại không viết hoa, trong khi những cơ quan nhà nước khác, như Hội đồng Hiến pháp, Tòa án lại viết hoa.

Điều 14 Dự thảo quy định: “Thủ đô nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hà Nội” mà không ghi nhận thêm: “Một đạo luật sẽ quy định cụ thể vị trí, vai trò của Thủ đô; chính sách, trách nhiệm xây dựng, phát triển, quản lý và bảo vệ Thủ đô”. Bổ sung quy định này trong Hiến pháp là cần thiết mặc dù hiện đã có Luật Thủ đô, bởi vị trí quan trọng của Thủ đô đối với quốc gia, và bởi để cho việc sửa đổi, ban hành mới Luật Thủ đô khi cần thiết sẽ không vượt ra khỏi khuôn khổ Hiến pháp.

Các điều về Hội đồng Hiến pháp (Điều 120), Hội đồng Bầu cử quốc gia (Điều 121) và Kiểm toán Nhà nước (Điều 122) nội dung còn quá sơ sài, nhiều vấn đề cần phải được quy định rõ trong Hiến pháp, như trình tự, cách thức thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản, địa vị pháp lý của người đứng đầu, các mối quan hệ với cơ quan nhà nước, các hình thức hoạt động, như những quy định đối với các thiết chế hiến định truyền thống (Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án, Viện Kiểm sát) song lại không được quy định. Phải chăng, vì ba thiết chế trên là những thiết chế mới, chưa đủ cơ sở lý luận và thực tiễn để quy định trong Hiến pháp nên phải dành cho luật định? Và như thế liệu có đúng với nguyên tắc: Những gì phải quy định trong Hiến pháp thì luật không được quy định; những gì mà Hiến pháp quy định thì luật mới được quy định cụ thể và phải đảm bảo không trái với quy định của Hiến pháp.

6. Về tiêu đề

Theo Điều 5, Khoản 3 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 các phần, chương, mục, điều trong VBQPPL phải có tiêu đề. Quy định này làm cho việc trình bày nội dung văn bản mạch lạc, rõ ràng, dễ nhận thức, dễ viện dẫn. Thực tế, các chương, điều của các luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội hay các nghị định của Chính phủ và các VBQPPL khác đều có tiêu đề. Hiến pháp là luật cơ bản, có hiệu lực cao nhất thì càng cần phải tuân theo quy định trên song Dự thảo sửa đổi Hiến pháp ở tất cả các điều đều không có tiêu đề. Đó là một hạn chế không đáng có./.

---