Kiến nghị bổ sung chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của viện kiểm sát trong dự thảo sửa đổi hiến pháp

Trong lịch sử lập hiến của nước ta kể từ Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992, nội dung về Viện kiểm sát luôn giữ một vai trò quan trọng nhất định trong cơ cấu các quy định của Hiến pháp. Tùy thuộc vào hoàn cảnh, điều kiện lịch sử của đất nước mà vị trí, chức năng nhiệm vụ của Viện kiểm sát trong Hiến pháp có sự điều chỉnh, thay đổi để đáp ứng với thực tiễn xã hội và yêu cầu nhiệm vụ chính trị của một cơ quan được phân công nắm giữ quyền lực nhà nước.

Cụ thể, theo Hiến pháp 1959 thì Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát theo luật định. Đây là chức năng chủ yếu và cơ bản của Viện kiểm sát với ý nghĩa là cánh tay nối dài của Quốc hội thực hiện quyền giám sát nhân danh cơ quan quyền lực nhà nước. Đến Hiến pháp 1980, bên cạnh chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, Viện kiểm sát còn được Hiến pháp xác định thêm chức năng thực hành quyền công tố. Điều 138 Hiến pháp 1980 quy định: "Viện Kiểm sát nhân dân tối cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Các Viện Kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện Kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm của mình”.

Hiến pháp 1992, tiếp tục kế thừa quy định của Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980, trong quy định về Viện kiểm sát đã xác định Viện kiểm sát là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Đến năm 2001, do yêu cầu thực tiễn của xã hội, Hiến pháp 1992 được sửa đổi bổ sung và một trong những nội dung có sự thay đổi là chức năng của Viện kiểm sát được điều chỉnh từ thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trở thành thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

Hiện nay, trong nội dung Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đang xin ý kiến nhân dân có quy định về Viện kiểm sát, tiếp tục xác định Viện kiểm sát thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

Về mặt lý luận lẫn thực tiễn, chúng tôi cho rằng, cách quy định hiện nay về Viện kiểm sát trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 vẫn chưa thực sự hoàn chỉnh, cần thiết phải có sự xem xét, nghiên cứu, phân tích một cách toàn diện, sâu sắc về chế định này, để bổ sung vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cho phù hợp. Theo chúng tôi, hiện nay thực tiễn đang đòi hỏi phải khôi phục quy định về chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát trong Hiến pháp.  

Về phương diện lý luận, để xác định chức năng nhiệm vụ của một cơ quan nhà nước trong hệ thống chính trị cần phải dựa trên những nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực chính trị được quy định trong Hiến pháp.

Khác với những quốc gia tư bản với hệ thống pháp luật được xây dựng trên nguyên tắc tam quyền phân lập, có sự phân chia và chế ước về quyền lực chính trị giữa cơ quan lập pháp là Quốc hội, cơ quan hành pháp là Chính phủ và cơ quan tư pháp là Tòa án, ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân với cơ quan đại diện là Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Do đó, Quốc hội Việt Nam không chỉ là cơ quan lập pháp như Nghị viện ở các nước phương Tây (thuần túy lập pháp), mà còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Và để thực hiện quyền lực nhà nước, Quốc hội phân công việc thực hiện quyền lực này cho các cơ quan khác nhau, trong đó Quốc hội trực tiếp thực hiện chức năng lập pháp, Chính phủ nắm giữ quyền hành pháp, Tòa án thực hiện chức năng xét xử….

Gắn với việc phân công thực hiện quyền lực nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải có việc kiểm tra và giám sát việc thực hiện quyền lực được phân công của chủ thể phân công và chủ thể được phân công. Tuy nhiên, do đặc thù trong hoạt động của Quốc hội nước ta chủ yếu là thông qua các kỳ họp và số lượng đại biểu chuyên trách còn hạn chế, nên cần phải thiết lập một cơ quan thục hiện chức năng giám sát phục vụ cho yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước, tránh lạm quyền, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh. Đây là cơ sở lý luận nền tảng cho sự ra đời của Viện kiểm sát với chức năng là cơ quan kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong Hiến pháp 1959 và tiếp theo đó là Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

Với quy định này, một lần nữa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và có sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước đã tiếp tục được tái khẳng định là nền tảng để xây dựng hệ thống bộ máy nhà nước với những chức năng nhiệm vụ cụ thể. Gắn với thực hiện phân công quyền lực là cơ chế kiểm soát quyền lực để tránh sự lạm quyền và đòi hỏi phải có một cơ quan độc lập trong hệ thống bộ máy nhà nước được Quốc hội phân công thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát - nhân danh cơ quan quyền lực tối cao.

 Đây là cơ sở vững chắc về mặt lý luận để xem xét, bổ sung chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho Viện kiểm sát bên cạnh chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992.

Về mặt thực tiễn, việc thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước để tránh lạm quyền là một đòi hỏi mang tính cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.

Thực tế thời gian vừa qua, đặc biệt từ năm 2002 đến 2013, sau khi chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát không còn được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) vấn đề lạm dụng quyền lực nhà nước gây ảnh hưởng đến xã hội, đến quyền lợi của nhân dân, ngày càng diễn biến phức tạp. Việc lạm dụng quyền lực nhà nước do thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực thể hiện dưới nhiều hình thức, nhiều mức độ khác nhau. Có thể đề cập đến một số nội dung điển hình như việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn pháp luật không đúng thẩm quyền, trái với Hiến pháp (ví dụ hạn chế việc nhập cư ở một số địa phương vi phạm quy định về quyền tự do cư trú của công dân; hạn chế sở hữu xe tư nhân…); lạm dụng chức vụ, quyền hạn tham nhũng; vi phạm quy định của pháp luật trong quản lý kinh tế dẫn đến thiệt hại lớn ở các tập đoàn kinh tế nhà nước; vi phạm trong quản lý hệ thống ngân hàng, đất đai….

Nếu trong thời gian vừa qua có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của hệ thống Viện kiểm sát từ trung ương đến địa phương - với vai trò là một hệ thống cơ quan độc lập - thì chắc chắn, các vấn đề nêu trên sẽ không xảy ra hoặc chí ít cũng không diễn ra  với một mức độ nghiêm trọng như vậy và đã gây nên sự bức xúc trong dư luận như vừa qua.

Có thể  thấy, công tác kiểm tra, giám sát nhằm bảo đảm pháp chế trong bộ máy nhà nước do các cơ quan nhà nước khác - không phải là Viện kiểm sát thực hiện - hiệu quả còn hạn chế, mặc dù đã có sự nỗ lực lớn trong công tác thanh tra bởi cơ quan Thanh tra của Chính phủ, hoạt động giám sát của Quốc hội bên cạnh các kỳ họp. Trong thực tế, việc giải quyết các vấn đề lạm quyền, các vụ vi phạm pháp luật gây bức xúc, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của nhân dân vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn. Ngược lại, trong lĩnh vực tư pháp, với chức năng giám sát độc lập của Viện kiểm sát, các quyền của công dân trong hoạt động tố tụng ngày càng được đảm bảo, việc điều tra, truy tố, xét xử ngày càng đảm bảo chất lượng, hạn chế thấp nhất tình trạng oan sai và nếu xảy ra oan sai, gây thiệt hại, thì người bị thiệt hại đã được bồi thường theo luật định.

Kết quả kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thanh tra và Viện kiểm sát cho thấy, việc có một Cơ quan chuyên về giám sát có ý nghĩa rất quan trọng trong đảm bảo hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là đối với lĩnh vực hành pháp trong giai đoạn hiện nay.

Khi bàn về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đã có một số ý kiến cho rằng, Quốc hội nên trực tiếp thực hiện quyền giám sát hoặc thành lập Ủy ban trực thuộc Quốc hội để thực hiện chức năng này. Chúng tôi cho rằng, với đặc thù mô hình tổ chức hoạt động hiện nay của Quốc hội nước ta, việc Quốc hội hay một Ủy ban trực thuộc Quốc hội trực tiếp thực hiện công tác kiểm tra, giám sát là không hiệu quả. Đó là chưa kể đến việc nếu thành lập thêm một cơ quan mới thực hiện chức năng này sẽ làm cồng kềnh thêm bộ máy nhà nước. Do đó, khôi phục chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát, sử dụng kinh nghiệm thực tiễn của một cơ quan trong bộ máy nhà nước có hệ thống tổ chức chặt chẽ từ trung ương đến địa phương và thực tiễn 42 năm thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật để làm nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước, tránh lạm quyền, sẽ đảm bảo hiệu quả của công tác này hơn là tổ chức một cơ quan mới hay chỉ để Quốc hội trực tiếp làm.

Vì vậy, chúng tôi cho rằng, cần thiết phải xem xét, khôi phục chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong một số lĩnh vực do luật định cho Viện kiểm sát. Và nếu kiến nghị này được chấp nhận, Điều 112 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 sẽ được điều chỉnh theo hướng:

1.Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong một số lĩnh vực theo quy định của pháp luật hoặc nghị quyết của Quốc hội”

Cách quy định này sẽ tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho việc thiết lập các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng được nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Đồng thời, cách quy định chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát trong những lĩnh vực cụ thể theo quy định của pháp luật hoặc Nghị quyết của Quốc hội, sẽ vừa xác định được chức năng giám sát xuất phát từ việc thực hiện quyền lực tối cao của Nhà nước, vừa đảm bảo tính chuyên sâu của công tác kiểm sát gắn với từng lĩnh vực cụ thể và cần thiết, đồng thời đảm bảo không thực hiện kiểm sát dàn trải mang tính hình thức, kém hiệu quả và gây khó khăn cho đối tượng kiểm sát./.