Hội đồng hiến pháp - nhu cầu và dự báo tính khả thi

Sau khi được lập ra, để Hiến pháp được chính quyền và người dân tôn trọng, nước ta cần tới những thể chế bảo hiến.

Chủ quyền của nhân dân được bảo vệ tốt nhất bằng cách phân chia và kiểm soát các nhánh quyền lực công cộng, nôm na gọi là phân chia và chế ước quyền lực, tránh dồn quyền lực cho những thế lực độc tài, toàn trị, không để cho ai kiểm soát. Đó là một nguyên tắc cổ điển. Trong lịch sử hiến pháp Việt Nam, dấu ấn của phân quyền và chế ước đã xuất hiện sớm trong bản Hiến pháp năm 1946. Có thể so sánh vị thế của Chủ tịch nước với Nghị viện nhân dân theo Hiến pháp 1946 để làm rõ ý này. Các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992 về sau đi theo mô hình Hiến pháp Xô viết, không thực hiện chủ thuyết tam quyền phân lập. Mãi đến 2001, bản Hiến pháp mới dè dặt sửa thêm rằng, quyền lực nhà nước cần có sự phân công và phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 thì bổ sung rằng, quyền lực cần được kiểm soát.

Như vậy, ý niệm về phân chia và kiểm soát các quyền lực công cộng nhằm bảo vệ dân quyền đã xuất hiện sớm trong lịch sử hiến pháp Việt Nam. Sau nhiều thập niên vắng bóng, ngày nay, nguyên lý ngày xưa ấy đang được phát minh lại, hy vọng đem lại một cách tiếp cận mới, giúp tổ chức các cơ quan quyền lực ở Việt Nam một cách hiệu quả, làm đúng phận sự, chức năng hơn, giúp cho bộ máy chính quyền hiệu năng hơn, chịu trách nhiệm giải trình rõ ràng hơn trước nhân dân.

Từ hơn 10 năm trở lại đây, tình hình nghiên cứu các mô hình và bài học nước ngoài về thể chế bảo hiến trên các diễn đàn hoạch định chính sách và hàn lâm ở Việt Nam cũng đã trở nên sôi nổi, bàn luận đủ mọi khía cạnh. Cuộc bàn tới bàn lui đã nhiều tới mức, mượn cách diễn đạt của nguyên Bộ trưởng Trần Xuân Giá khi kể về hành trình soạn Luật Doanh nghiệp 1999, “sau khi nghe đủ ý kiến mọi người, bây giờ người Việt Nam phải làm theo ý mình”, hoặc trao quyền cho Tòa án tối cao có thẩm quyền bảo hiến theo mô hình Hoa Kỳ, hoặc thành lập một Tòa án hiến pháp như một thiết chế chính trị đặc tụng theo mô hình Đức, hoặc thiết lập một Hội đồng hiến pháp phỏng theo mô hình của người Pháp. Ngoài ra, các nhà hoạch định chính sách Việt Nam cũng có thể phát minh ra một mô hình thể chế mới mang màu sắc Việt Nam và hy vọng thể chế ấy sẽ vận hành được.

Trong một nghiên cứu mang tính toàn cầu, rất công phu, song mang âm hưởng bi quan u ám, vài năm trước đây GS Weingast của Đại học Stanford chỉ ra rằng, trong gần 200 quốc gia ngày nay, dù chính quyền nào cũng tuyên bố thượng tôn pháp quyền, chính quyền nào cũng tuyên bố là của dân, do dân, vì dân; song những chế độ pháp quyền thực sự, nơi có một thiết chế tài phán bảo vệ hiến pháp như một khế ước kiểm soát quyền lực công cộng, thì không thật nhiều, thực ra chỉ đếm được không quá 20 quốc gia là thực sự có chế độ pháp quyền với nền tài phán hiến pháp hiệu quả[1]. Bạn đọc có thể không bi quan như Weingast, song nếu coi Tòa bảo hiến tựa như chiếc vương miện của nhà nước pháp quyền (Krönung des Rechtsstaats) như người Đức thường bảo, các nước đang phát triển có thể dễ dàng vay mượn chiếc vương miện ấy đưa vào xứ mình, song cái vương miện được vay mượn ấy có tỏa sáng quyền uy và hào quang nuôi niềm tin của dân chúng vào công lý, vào nơi cuối cùng bảo vệ dân quyền hay không, đó mới là điều thực sự cần bàn.

Theo chúng tôi, quyết định lựa chọn một trong vô số mô hình đã là khó, song làm thế nào để mô hình được chọn đó sống, hoạt động hiệu quả trong bối cảnh kinh tế, chính trị và văn hóa Việt Nam mới là điều khó gấp bội. Đây cũng là một ẩn số chưa được nghiên cứu đầy đủ, tựa như Fukuyama ví nó như một cái hộp đen, hiệu lực của thể chế nhà nước, trong đó có tài phán bảo hiến ở các quốc gia rất khác nhau, có quốc gia thành công, song phần lớn các nước đang phát triển đều khó du nhập được các thể chế nhà nước hiệu năng, trừ vài ngoại lệ là Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore[2].

Sau khi quan sát kinh nghiệm quốc tế, một điều đáng suy nghĩ đối với chúng ta sẽ là, cần rút ra những bài học vì sao tài phán bảo hiến đã thành công ở Đức, phần nào đó ở Hàn Quốc, và nếu du nhập một mô hình như vậy vào Việt Nam, điều kiện bảo đảm thành công phải gồm những gì?

Mầm mống về nhà nước pháp quyền ở Đức chắc là đã có từ rất sớm, Cộng hòa Weimar chắc phải được xem là một nền cộng hòa dân chủ với hệ thống tư pháp độc lập và chuyên nghiệp, ấy vậy mà sau năm 1933, cũng bộ máy tòa án ấy đã trở thành công cụ trong tay nhà nước phát xít, đàn áp mọi quyền dân chủ của người dân, đẩy xứ sở này vào tình trạng một quốc gia không có công lý, như người Đức thường bảo là Unrechtsstaat. Tòa án Hiến pháp Đức, như người Đức thường tự hào, không phải là phát minh sau Đại chiến thế giới. Dù có truyền thống như thế, song quả thực ý nghĩa chính trị đáng kể của nó chỉ có được sau Đại chiến thế giới thứ hai. Dường như để một thiết chế như tòa án hiến pháp vận hành, cần có rất nhiều tiền đề về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và các yếu tố khác, điều đáng tiếc ít được các nhà luật học cho là quan trọng để nghiên cứu.

Thì cũng thế, theo hiểu biết của chúng tôi, Nam Hàn nhiều năm sau cuộc chiến tranh Triều Tiên, thậm chí đến cuối những năm 80 của thế kỷ XX, vẫn không thể được gọi là một chế độ dân chủ. Chỉ khi các điều kiện chính trị, kinh tế và xã hội đạt tới một mức độ nào đó, nhu cầu cho sự ra đời của một thiết chế bảo hiến và nhu cầu duy trì thiết chế ấy hoạt động thực sự hiệu quả mới hình thành.

Cũng như mọi thiết chế xã hội khác, người ta thường quan tâm tới các khía cạnh cung và cầu cho sự ra đời của một thế chế, ví dụ như thiết chế bảo hiến. Nếu nhìn nhận như vậy, ở Việt Nam hiện thời chúng ta phải thảo luận nhu cầu cần đến một thiết chế bảo hiến đã thực sự cấp bách hay chưa? Một thiết chế như vậy ra đời để bảo vệ ai, để thực thi chức năng và sứ mệnh gì, nó có vai trò gì trong nền chính trị nước ta? Bảo hiến trước hết là một thiết chế chính trị, trong vô vàn những dây mơ rễ má kiến tạo nên cân bằng chính trị của quốc gia chúng ta, liệu đã tới thời điểm chúng ta cần thêm một thiết chế mới hay chưa? Đó là cuộc thảo luận về nhu cầu.

Đặc biệt sau Đại hội Đảng XI, người Việt Nam đã nhận thấy nhu cầu bức bách của kiểm soát quyền lực, nhất là quyền lực của Chính phủ và bộ máy hành pháp. Dường như mong ước phân công và kiểm soát quyền lực giữa Chính phủ, Quốc hội, các cơ quan của Đảng và hệ thống chính trị đã phần nào được thể hiện trong Bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Thậm chí, mong ước giám sát quyền lực của Đảng Cộng sản, đặt hoạt động của Đảng dưới sự giám sát của nhân dân cũng đã được thể hiện. Như vậy, rõ ràng nhu cầu về bảo vệ Hiến pháp như một luật chơi giữa các thành tố chính tạo nên quyền lực công cộng trong quốc gia đã xuất hiện và được thể hiện trong Điều 120 của bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. 

Về phía cung, chúng ta có nhiều mô hình, với những thiết kế và chức năng đã khá rõ ràng. Các kiến thức, hiểu biết về mô hình có thể dễ dàng đào tạo và chuyển giao, song để giới chính trị, các thế lực kiểm soát các nguồn lực và người dân ở đất nước chúng ta từ làm quen tới chấp nhận; từ dần dần tin tưởng cho tới kính trọng và đặt niềm tin ở những thiết chế mới như cơ quan bảo hiến, cho nó sự chính danh để đóng một vai trò đáng kể trong đời sống chính trị ở nước ta, mới khó khăn hơn nhiều.

Trong các mô hình, rõ ràng mô hình Tòa bảo hiến theo kinh nghiệm của người Đức hoặc nới rộng quyền cho Tòa án tối cao theo kiểu Mỹ dường như kém hấp dẫn với người soạn thảo Hiến pháp Việt Nam, bởi hệ thống tòa án Việt Nam nói chung hiện chưa có được sự kính trọng và uy tín xã hội để trở thành một thiết chế trung gian giảng hòa hoặc ban hành phán quyết khi cần thiết về các tranh chấp mang tính quyền lực xuất phát từ Hiến pháp.

Khả dĩ đúng là một thiết chế thử nghiệm mang tính Hội đồng tựa theo kinh nghiệm của người Pháp[3]. Hội đồng hiến pháp vừa là một diễn đàn hòa giải mang tính đại diện của các nhóm tinh hoa và ưu tú trong xã hội, vừa có thể là một cơ quan có ít nhiều quyền tài phán để giải thích Hiến pháp hoặc quyết định về các tranh chấp Hiến pháp. Sự lựa chọn và dè dặt của Ban soạn thảo (xem Điều 120 Dự thảo), theo chúng tôi, là có căn cứ. Quy định kiểu này hiển nhiên là rón rén và lừng khừng, song là một phép thử cần thiết. Tuy nhiên, chúng tôi xin có một số bình luận về mô hình dự kiến của Hội đồng Hiến pháp như sau:

Thứ nhất, nên thiết kế Hội đồng Hiến pháp như một cơ quan của Hiến pháp, một diễn đàn giữa các nhánh quyền lực ở trung ương và địa phương, chứ không nên thiết kế Hội đồng này như cơ quan của Quốc hội. Nếu là cơ quan của Quốc hội, như quy định tại Khoản 1 Điều 120 Dự thảo, Hội đồng này chỉ có thể là cơ quan giúp việc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, bởi lẽ chức năng giải thích Hiến pháp theo truyền thống mô hình Xô viết từ xưa cho đến nay thường được trao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội (xem Khoản 2, Điều 79 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp). Nếu là cơ quan giúp việc cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì không nên quy định vào Hiến pháp, vì Hội đồng này không phải là một thể chế bảo hiến, không xứng tầm của một vấn đề Hiến pháp. Vì lẽ đó, nếu mạnh dạn theo mô hình của người Pháp, cần làm cho Hội đồng này là một cơ quan của Hiến pháp, tách ra khỏi Quốc hội.

Thứ hai, để thiết chế này hoạt động, về thành phần Hội đồng Hiến pháp, các chức năng, thẩm quyền, quy trình lựa chọn và nhiệm kỳ, cũng nên học theo thiết kế của người Pháp, ví dụ lựa chọn nhiệm kỳ các thành viên Hội động chí ít là 9 năm, vênh với nhiệm kỳ Quốc hội, nên có một số ủy viên đương nhiên, ví dụ các cựu tổng bí thư của Đảng và/hoặc cựu Thủ tướng Chính phủ có thể nên là ủy viên đương nhiên. Nếu Hội đồng gồm 9 ủy viên, nên có một cơ chế phân bổ ủy viên đa dạng, ví dụ dành 1/3 cho Quốc hội bầu, 1/3 do Chính phủ chỉ định, và 1/3 nên dành cho Mặt trận bầu, chọn lấy đại diện từ giới tinh hoa, đại diện cho những lực lượng xã hội ngoài bộ máy nhà nước.

Thứ ba, như nhiều lần dự báo, Hội đồng Hiến pháp sẽ là một thiết chế mang tính thử nghiệm, nó không thể dễ dàng có được sự chính danh, quyền lực và sự công nhận của xã hội, chí ít là trong vài thập niên tới. Trên thực tế, các xung đột lợi ích lớn liên quan đến thực thi quyền lực ở Việt Nam hiện vẫn đang được xử lý bởi các thiết chế của Đảng. Chúng tôi cho rằng, vào thời điểm hiện tại, chưa có đủ tín hiệu rõ ràng rằng Đảng Cộng sản tự nguyện chuyển giao từng bước các thẩm quyền từ Bộ Chính trị, Ban bí thư và các Hội nghị Trung ương trong giải quyết tranh chấp về lợi ích và quyền lực giữa Quốc hội, Chính phủ, hệ thống tòa án, cũng như tranh chấp lợi ích giữa chính quyền trung ương và địa phương cho một thiết chế có tên gọi là Hội đồng Hiến pháp.

Và cuối cùng, từng bước thay đổi thể chế ở quốc gia chúng ta - vì nhiều lý do - đều tương tác rất gần gũi với những gì diễn ra ở Cộng hòa nhân dân Trung Hoa[4]. Môi trường chính trị, thể chế văn hóa, xã hội, những điều kiện lịch sử có nhiều tương đồng vô tình đã đẩy tới những thiết chế xã hội và giải pháp tương đồng. Thiếu tòa án bảo hiến, song không vì thế mà chế độ pháp quyền ở Trung Hoa được đánh giá nghiễm nhiên là thấp, kể cả bởi Ngân hàng Thế giới (xem thêm đo lường về quản trị quốc gia của nhóm Kaufmann)[5]. Thêm một lần nữa, bạn đọc có thể không đồng ý với Kaufmann, không ai tin Trung Hoa là một chế độ pháp quyền, song chúng tôi e rằng cũng không ai dám khẳng định đó là một quốc gia không có công lý (Unrechtsstaat).

Có vẻ như có rất nhiều con đường hướng tới công lý, song hiểu biết của chúng ta về các tiền đề chính trị, kinh tế và xã hội để cho công lý trở thành một nhu cầu của đại bộ phận dân chúng và của giới tinh hoa cầm quyền quả thật còn rất sơ khai. Khi hiểu biết còn hạn chế, thì vừa đi và dò đường, Hội đồng Hiến pháp có thể là một sự lựa chọn dè dặt, không thể mong cơ quan này sớm có ảnh hưởng trên thực tế. Chỉ khi nhu cầu về chủ nghĩa lập hiến tăng thêm, chỉ khi giới tinh hoa cầm quyền phải chấp nhận trao thêm quyền cho những lực lượng độc lập, mang tính chuyên môn canh chừng Hiến pháp như canh chừng luật chơi giữa các thành tố nắm giữ quyền lực công cộng, chúng tôi cho rằng chỉ khi đó các thiết chế bảo hiến mới có ảnh hưởng đáng kể trong đời sống chính trị của người Việt Nam./.

 

---