Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo dự thảo sửa đổi hiến pháp 1992

Việc quy định nội dung về đơn vị hành chính lãnh thổ (ĐVHCLT) trong mỗi Hiến pháp dù có khác nhau về phương thức thể hiện nhưng về cơ bản đều được coi là công việc trọng đại của quốc gia[1] và có một số điểm chung là: nhằm mục đích thiết lập cơ quan quản lý trong mỗi ĐVHCLT, phân định lãnh thổ quốc gia thành những ĐVHCLT cụ thể nào, ấn định nguyên tắc chung nhất về việc tổ chức cơ quan quản lý tại các ĐVHCLT được phân định.

Quy định ĐVHCLT như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 có thể so với các bản Hiến pháp trước đây của Việt Nam qua bảng sau:

Qua bảng so sánh trên, chúng tôi có một số nhận xét về tổ chức ĐVHCLT trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 so với các Hiến pháp nước ta trước đây như sau:

Thứ nhất, về mục đích ấn định các ĐVHCLT là để tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND).

Mọi bản hiến pháp khi phân chia lãnh thổ quốc gia thành các ĐVHCLT là nhằm mục đích để thiết lập các cơ quan quản lý nhà nước tương ứng trong từng đơn vị đó. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và các Hiến pháp trước đây của Việt Nam đều thống nhất mục đích của việc phân định ĐVHCLT như trên.

Điểm khác nhau giữa các hiến pháp là, sau khi phân định các ĐVHCLT, việc thiết lập cơ quan quản lý nhà nước trong từng đơn vị đó theo nguyên tắc nào thì có sự khác nhau. Về lý thuyết cũng như thực tiễn ở Việt Nam, cơ quan quản lý nhà nước tại các đơn vị hành chính (ĐVHC) là HĐND và UBND (Ủy ban hành chính, theo Hiến pháp 1946). Việc thiết lập HĐND và UBND, do tầm quan trọng của vấn đề, ở ĐVHC nào, về nguyên tắc, phải được ấn định ngay trong Hiến pháp, nhưng:

- Hiến pháp 1946: chỉ rõ đơn vị tỉnh, xã có HĐND, UBND; đơn vị bộ, huyện không có HĐND mà chỉ có Ủy ban hành chính (UBHC). Như vậy, theo Hiến pháp 1946, không phải mọi loại ĐVHC đều có HĐND, nhưng đã là ĐVHC thì phải có UBHC.

- Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980: ấn định tất cả các ĐVHC đều có HĐND và UBND.

- Hiến pháp 1992: ấn định nguyên tắc việc thiết lập HĐND và UBND do luật định. So với các bản Hiến pháp khác của nước ta và nhiều bản Hiến pháp của các quốc gia hiện nay thì việc chuyển cho luật quy định việc thành lập HĐND và UBND là mới mẻ và theo nhiều ý kiến cho là không nên[2]. Tuy nhiên, trong điều kiện Quốc hội lập hiến như của chúng ta, việc thiết lập HĐND và UBND bằng một đạo luật cũng do chính Quốc hội ban hành thì khả năng tạo ra sự khác biệt là rất thấp. Nhưng dẫu sao, tuyên bố chính thức và trang trọng trong bản hiến pháp về việc ấn định nguyên tắc tổng quan của việc thiết lập HĐND và UBND tại các ĐVHCLT là lựa chọn đúng đắn.

- Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992: giống Hiến pháp 1992 hiện hành (do luật định) và bổ sung thêm đoạn “phù hợp với đặc điểm của từng ĐVHCLT và phân cấp quản lý”. Chúng tôi cho rằng, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã có sự kế thừa Hiến pháp 1992 hiện hành, đồng thời có sự phát triển và quán triệt quan điểm của Đảng ta về đổi mới tổ chức chính quyền địa phương được nêu trong Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng là “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo”[3]. Tuy nhiên, cụm từ “đặc điểm” có nghĩa là gì thì chưa được Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đề cập, chúng ta tự ngầm hiểu với nhau đó là đặc điểm kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… hay nên cụ thể hơn. Đó cũng là cơ sở để ràng buộc Luật Tổ chức HĐND và UBND cụ thể hóa sau này cho phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Vấn đề còn băn khoăn là liệu đơn vị nào có HĐND và UBND, đơn vị nào chỉ có UBND cũng chưa được cụ thể.

Thứ hai, về các loại ĐVHC.

Các bản hiến pháp không thể hoàn toàn tự đưa ra các loại ĐVHC cụ thể nào mà phải cân nhắc tình hình thực tế của đất nước, đảm bảo sự ổn định, kế thừa, liên tục và thông suốt của quản trị quốc gia cũng như các điều kiện khác về khách quan, chủ quan, năng lực quản lý của nhà nước và của địa phương để phân định lãnh thổ thành các ĐVHCLT cụ thể. Theo đó, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và các bản hiến pháp trước đây của nước ta cũng phân định các ĐVHC không nằm ngoài khung cảnh chung nói trên, cụ thể các ĐVHC như sau:

- Hiến pháp 1946: gồm có ba bộ[4]: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã; ngoài ra, theo “Điều thứ 58. Ở tỉnh, thành phố, thị xã” như vậy Hiến pháp 1946 đã phân định nước ta thành 4 loại ĐVHC là bộ, tỉnh, huyện, xã và còn có thêm thành phố và thị xã.

- Hiến pháp 1959: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn. Các ĐVHC trong khu vực tự trị do luật định.

- Hiến pháp 1980: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ĐVHC tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh và thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

- Hiến pháp 1992: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh và thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Tất cả các bản hiến pháp đều nêu cụ thể các ĐVHCLT của nước ta, riêng Hiến pháp 1980 ở cấp tỉnh có thêm đoạn “ĐVHC tương đương”, thực tế đó là ĐVHC Đặc khu mà sau đó chúng ta không tổ chức nữa nên Hiến pháp 1992 đã không còn đoạn “ĐVHC tương đương” như Hiến pháp 1980 nữa.

- Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường.

Như vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã kế thừa toàn bộ các ĐVHC trong Hiến pháp 1992. Điều này, như đã nói trên, cho thấy Dự thảo 2013 đã rất chú ý đến việc đảm bảo tính ổn định, kế thừa, liên tục và thông suốt của hệ thống hành chính và khẳng định các cấp hành chính địa phương của nước ta là vẫn giữ 3 cấp như hiện nay.

Tuy nhiên, nếu kết nối khoản 1 và khoản 2 của Điều 115 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, khả năng tạo ra sự khác biệt trong việc tổ chức HĐND và UBND ở các ĐVHC là chưa chắc chắn[5]. Mặt khác, nhu cầu thành lập các ĐVHC - kinh tế đặc biệt được đặt ra hiện nay chưa được mở lối ngay trong bản thân điều khoản (Điều 115 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992) về phân định ĐVHCLT. Một số bản hiến pháp của các nước như của Pháp, Trung Quốc… hoặc như Hiến pháp 1980 của nước ta còn có những ĐVHC khác.

Nếu giữ nguyên như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 thì trong tương lai, nếu chúng ta thành lập các ĐVHC - kinh tế đặc biệt thì đó là những ĐVHC chưa được nêu trong Hiến pháp. Tuy vậy, trong điều khoản về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (theo bảng trên) quy định Quốc hội có quyền quyết định thành lập ĐVHC - kinh tế đặc biệt, vậy nếu đã chấp nhận đây là một quyền riêng của Quốc hội thì trong hệ thống các ĐVHCLT phải được nêu tên.

Thứ ba, về thẩm quyền các cơ quan nhà nước có liên quan đến tổ chức ĐVHCLT.

Theo bảng thống kê trên, chỉ có Hiến pháp 1946 là không quy định việc quyết định thành lập, phân vạch, điều chỉnh, chia, tách… ĐVHC cho bất kỳ cơ quan nhà nước nào. Các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đều có quy định cho Quốc hội (đối với cấp tỉnh) và Chính phủ (đối với cấp dưới tỉnh) có quyền có liên quan đến công việc tổ chức ĐVHCLT.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 về cơ bản có kế thừa các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 về vấn đề này nhưng có một sự thay đổi đáng chú ý đó là thẩm quyền của Chính phủ theo như Hiến pháp 1992 thì nay được chuyển cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội và thay vào đó là Chính phủ chỉ có quyền “trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính các ĐVHCLT”. Về điểm này chúng tôi cho rằng, đã có một sự thay đổi đáng trân trọng, như đã phân tích trên, công việc tổ chức ĐVHCLT là việc hệ trọng và mang tính hiến định, việc thay đổi các ĐVHCLT thường rất hao tổn năng lượng quốc gia và ảnh hưởng đến tâm tư, tình cảm, đời sống của nhân dân và công việc quản trị quốc gia. Do vậy, thẩm quyền quyết định phải thuộc về phía cơ quan đại diện của nhân dân (mà lẽ ra nên là Quốc hội), còn thủ tục thực hiện thì Chính phủ là người thừa hành là hợp lý. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ là các căn cứ, tiêu chí phân loại, trường hợp nào thì được thay đổi ĐVHC… phải được minh bạch bằng đạo luật[6] thì điều khoản về thẩm quyền nói trên mới có giá trị.

Thư tư, về tính đa dạng của các ĐVHC trong cả nước.

Như đã nói, mục đích chính của việc phân chia ĐVHCLT là nhằm thiết lập các cơ quan quản lý tại các ĐVHCLT đó cho phù hợp. Cho đến nay, chế độ tự quản (đầy đủ hay chưa đầy đủ) mà các quốc gia khắp thế giới đang thực hiện được xem như là chiến lược cho các nước đang phát triển và coi như là xu hướng chung trong tương lai của nền quản trị quốc gia dân chủ[7]. Với mô hình tổ chức cơ quan quản lý như vậy, có thể nói, mỗi ĐVHC có cơ quan quản lý với tổ chức và thẩm quyền đa dạng phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội tại địa phương và đây chính là sự đa dạng nhất của các ĐVHCLT trong một quốc gia.

Trong bảng so sánh trên, trong các Hiến pháp đã ban hành có thể nói Hiến pháp 1980 có khả năng tạo ra sự đa dạng về ĐVHCLT nhất, ngay trong bản Hiến pháp với đoạn “ĐVHC tương đương” (dù rằng chỉ ở cấp tỉnh) nhưng tiếc rằng trong thực tế chúng ta chưa cụ thể hóa tinh thần này được nhiều.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cho thấy hứa hẹn khả năng đa dạng hóa các ĐVHCLT ở mức độ cao nhất so với bốn bản Hiến pháp của nước ta trước đó vì Dự thảo đã ấn định nguyên tắc “Việc thành lập HĐND và UBND ở các ĐVHCLT do luật định phù hợp với đặc điểm của từng ĐVHCLT và phân cấp quản lý”.

Thứ năm, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 vẫn còn bỏ ngỏ việc tổ chức ĐVHCLT phải do luật định.

Thực tiễn cho thấy việc chia tách, sáp nhập ĐVHCLT của nước ta thời gian qua ở các cấp diễn ra rất phổ biến nên đã có lúc dẫn đến hoặc làm gia tăng đầu mối ĐVHC và vì vậy làm gia tăng tổ chức bộ máy, biên chế công chức và tài chính công… hoặc hao tốn rất nhiều “năng lượng” quốc gia để làm việc này… dẫn tới suy giảm hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và cải cách hành chính hiện nay. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này, trong đó có nguyên nhân là việc phân loại và căn cứ, thủ tục của việc chia tách, sáp nhập ĐVHC[8] chưa được minh bạch và thuyết phục về hiệu quả quản lý. Nhìn chung, xu hướng chung là phải đảm bảo tính ổn định của các ĐVHCLT, hạn chế tối đa việc chia tách ĐVHCLT, thậm chí nếu được thì cấm luôn việc chia tách ĐVHCLT đã được Hiến pháp ấn định, nhất là đối với cấp xã[9].

Thứ sáu, về tên gọi “ĐVHCLT”.

Trước đây chúng ta quy định ĐVHCLT trong Hiến pháp được dùng với tên gọi khác nhau nhưng về cơ bản đều gọi chung là ĐVHC có thể đã tạo nên tâm lý đánh đồng, cào bằng các ĐVHC với nhau từ đó dẫn tới hệ quả thiết kế các cơ quan quản lý hầu như giống nhau về tổ chức, thẩm quyền và bị coi là bất hợp lý.

Chúng tôi đồng ý với Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 về tên gọi ĐVHCLT[10], vì sẽ giúp chúng ta lưu ý tới khía cạnh đặc thù của từng khu vực lãnh thổ về tự nhiên, kinh tế, xã hội, tiềm năng phát triển… để cân nhắc thiết lập cơ quan quản lý có tổ chức và thẩm quyền cho phù hợp, tránh “đánh đồng” các ĐVHCLT.

Nhìn chung, so với các bản Hiến pháp trước đây của Việt Nam, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 quy định về tổ chức ĐVHCLT có nhiều điểm tiến bộ hơn, tuy vậy qua quan sát và bình luận trên cho thấy cũng còn có những điểm cần cân nhắc thêm.

Một là, bổ sung loại ĐVHC - kinh tế đặc biệt vào điều khoản về phân định ĐVHCLT. Có thể chọn một trong hai cách sau: (i) viết thẳng vào Điều 115 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992  hoặc (ii) quy định là ĐVHC khác (còn cụ thể tên gì thì chuyển cho luật định).

Hai là, ấn định nguyên tắc việc tổ chức (thành lập mới, chia, nhập…) ĐVHCLT do luật định. Có thể bổ sung nội dung này thành khoản 2 Điều 115 và chuyển khoản 2 thành khoản 3 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992.

Theo đó, trong tương lai, các việc phân loại, lập mới, chia, nhập… các ĐVHC trong các văn bản pháp luật hiện hành phải pháp điển hóa thành đạo luật.

Ba là, quy định thẩm quyền quyết định việc thay đổi các ĐVHCLT dưới cấp tỉnh là thuộc Quốc hội. Có thể (i) chuyển quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại khoản 7 Điều 79 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cho Quốc hội hoặc (ii) trước mắt giữ nguyên như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 nhưng bổ sung thêm ý Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải báo cáo và giải trình trước Quốc hội trong phiên họp gần nhất về những trường hợp đã quyết định.

Bốn là, bổ sung từ “lãnh thổ” sau từ “ĐVHC…” tại Điều 79 khoản 7 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cho nhất quán, vì tất cả các điều khoản có liên quan đến ĐVHCLT đều dùng là ĐVHCLT.

Năm là, bổ sung dấu “-” vào giữa hai từ “hành chính” và “lãnh thổ” thành tên gọi “ĐVHC - lãnh thổ” cho chuẩn xác hơn về mặt ngữ pháp. Trong các giáo trình, bài viết khoa học, công trình khoa học hiện nay[11] đều sử dụng tên gọi như vậy./.

 

---