Để góp phần làm rõ nội hàm các chế định về tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013 và đóng góp cho việc xây dựng, sửa đổi bổ sung các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (thuộc Viện Nghiên cứu Lập pháp) phối hợp cùng Viện Chính sách công và Pháp luật (thuộc Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam) tổ chức Hội thảo “Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”.
Ảnh minh họa: nguồn internet
Hội thảo thu hút được nhiều chuyên gia, nhà khoa học pháp lý tại các cơ sở nghiên cứu trong cả nước, các đồng chí lãnh đạo, nguyên lãnh đạo các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước cùng thảo luận về những điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 về tổ chức bộ máy nhà nước. Đồng chí Uông Chu Lưu, Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội dự và phát biểu chỉ đạo Hội thảo.
Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu khẳng định: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa bản chất và mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1992, thể chế hóa các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền. Hiến pháp định danh và làm rõ hơn nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; xác định rõ hơn chức năng, thẩm quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và điều chỉnh lại một số nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này; bổ sung một số thiết chế hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước.
Phó Chủ tịch Quốc hội đề nghị Hội thảo làm rõ thêm nội hàm các chế định về tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013, đưa ra những kiến nghị cụ thể xây dựng các dự án luật quan trọng liên quan đến thi hành Hiến pháp mà Quốc hội sẽ xem xét, cho ý kiến trong thời gian tới như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân…
Những vấn đề chung về tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013
Nhấn mạnh những cơ hội và thách thức với công cuộc cải cách thể chế nhà nước nhìn từ Hiến pháp năm 2013, TS. Vũ Công Giao (Viện Chính sách công và Pháp luật) khẳng định: một số quy định mới trong Hiến pháp 2013 đã tạo cơ hội cho những cải cách theo hướng xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, đáp ứng được những yêu cầu phát sinh từ quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế của Việt Nam. Lý giải cho quan điểm này, ông nhận xét: "Một loạt những quy định mới được sửa đổi trong Hiến pháp năm 2013 cho thấy cố gắng của các nhà lập hiến trong việc tạo lập khuôn khổ mới cho việc quản trị quốc gia. Cụ thể như Điều 2 bổ sung vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; Điều 55 và Điều 112 quy định về bổ sung vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương theo mô hình phát triển, cho phép chính quyền địa phương có ngân sách riêng; Điều 117 và 118 quy định về việc thiết lập hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước; làm rõ hơn vai trò phản biện của Mặt trận và các tổ chức thành viên …".
Cũng theo TS. Vũ Công Giao, Hiến pháp năm 2013 không chỉ mở ra cơ hội mà còn đặt ra những thách thức với việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia. Ông phân tích, ngoại trừ vấn đề phản biện, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là đã được đề cập (trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội, ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị), các vấn đề khác có ý nghĩa cải cách khuôn khổ quản trị quốc gia mới được bổ sung vào Hiến pháp 2013 - bao gồm cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền giữa trung ương và địa phương theo mô hình phát triển; tổ chức và hoạt động của hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước - đều chưa từng được quy định cụ thể ở nước ta. Quy định mới của Hiến pháp đòi hỏi Quốc hội phải nghiên cứu ban hành mới và sửa đổi nhiều đạo luật liên quan.
Các thiết chế hiến định độc lập - điểm mới nổi bật trong Hiến pháp 2013
Nhấn mạnh đến chế định Hội đồng Bầu cử quốc gia, một điểm mới rất đáng lưu ý trong Hiến pháp 2013, TS. Vũ Đức Khiển, nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội cho rằng, cần thiết ban hành một luật riêng quy định cụ thể, chi tiết những nội dung về tổ chức và hoạt động, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Bầu cử quốc gia cùng với những quy định về trình tự, thủ tục bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm, nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Bầu cử quốc gia, về những điều kiện, kinh phí đảm bảo cho Hội đồng Bầu cử quốc gia hoạt động có hiệu quả. Cơ quan này sẽ có vị trí và chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ rất quan trọng thay mặt Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ tổ chức cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
Theo quan điểm này, Hội đồng Bầu cử quốc gia sẽ là cơ quan hoạt động thường xuyên chứ không phải lâm thời như Hội đồng bầu cử Trung ương và các tổ chức phụ trách bầu cử khác được thành lập theo pháp luật bầu cử hiện hành, khi làm hết nhiệm vụ, tổ chức thực hiện xong cuộc bầu cử ĐBQH thì giải thể.
TS. Vũ Đức Khiển đề nghị Quốc hội cần bổ sung Dự án Luật Tổ chức Hội đồng bầu cử quốc gia vào Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2014 và 2015 ngay trong Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 7 sắp tới, bên cạnh các dự án luật quan trọng liên quan đến thi hành Hiến pháp như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân…
Cùng với Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước cũng là một thiết chế hiến định độc lập trong Hiến pháp hiện hành. Hiến định độc lập sẽ tạo cho các thiết chế này năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, tạo mối liên hệ phối thuộc với các thiết chế cơ bản của bộ máy nhà nước và bảo đảm để các thiết chế cơ bản này vận hành có hiệu quả. Vì vậy, theo GS,TSKH Đào Trí Úc, cần phải bàn đến nguyên tắc tổ chức của hoạt động đặc thù của các thiết chế hiến định độc lập này. Tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài có tính độc lập cao, nhằm bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất, phối hợp của quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, cũng cần tính đến thẩm quyền của các thiết chế hiến định độc lập sao cho sự giám sát mang đầy đủ ý nghĩa của nó mà không làm cản trở hay can thiệp vào chức năng và thẩm quyền của các thiết chế quyền lực nhà nước.
Quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp
Một trong những nội dung được nhiều đại biểu tập trung tranh luận nhất chính là quy định và cách hiểu về thuật ngữ chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 2013. PGS,TS. Nguyễn Đức Minh, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu - Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam nhận xét, trong lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, chế định chính quyền địa phương được đánh giá là một trong những nội dung quan trọng nhất và khó nhất.
Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 thì, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền (Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định), tuy nhiên không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau. Hiến pháp hiện hành cho thấy cách tiếp cận mới, không coi chính quyền địa phương đơn thuần là sự tập hợp của hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hiến pháp phân biệt và không đồng nhất “đơn vị hành chính” và “cấp chính quyền địa phương”, trong đó, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính và cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
TS. Tô Văn Hòa (Trường Đại học Luật Hà Nội), cho rằng, dường như đã có sự tranh luận và không tương đồng trong cách hiểu về thuật ngữ “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”. Ông cho rằng, có vẻ như vô lý khi nói đến chính quyền địa phương mà lại không nói đến đủ hai cơ quan đại diện là Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân và đề nghị, khi xây dựng Luật về Chính quyền địa phương, cần phải làm rõ được hai vai trò của chính quyền địa phương: vai trò chấp hành và vai trò tự quản. Chính sự tự quản là nguyên nhân cho sự ra đời của Hội đồng nhân dân.
PGS,TS.Phạm Duy Nghĩa, Khoa Luật - Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh cho rằng, “từ thực tiễn khái quát thành chiến lược, để thực thi Hiến pháp 2013, cần triển khai soạn thảo mới đồng bộ nhiều đạo luật liên quan đến phân chia quyền lực giữa chính quyền các cấp, chí ít bao gồm các đạo luật sau: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Luật Ngân sách, Luật Đầu tư công và kể cả phải thay đổi quan niệm về pháp nhân công quyền trong Bộ luật Dân sự. Các đạo luật ấy cần ghi nhận chính quyền các xã, các chính quyền đô thị, chính quyền cấp tỉnh là những pháp nhân công quyền có ngân sách phân tách độc lập với chính quyền trung ương. Cấp phường, quận trong các đô thị tự quản và cấp huyện trong các tỉnh nên là những đại lý hành chính trung gian của thành phố hoặc tỉnh, tựa như các đại lý, song không nên là một cấp chính quyền đầy đủ.
Thẩm quyền của từng cấp phải được xác định rõ ràng. Xét về khía cạnh tổ chức nhà nước, bản Hiến pháp đáng ra phải là một văn bản thỏa thuận ghi nhận rõ việc phân chia quyền lực giữa chính quyền các cấp, từ xã, tỉnh tới trung ương. Phân chia quyền lực đồng thời sẽ kéo theo phân chia ngân sách một cách rạch ròi. Trong phạm vi nguồn lực được trao, chính quyền địa phương phải có đủ thẩm quyền tự quản, lãnh đạo chính quyền địa phương trước hết phải chịu trách nhiệm trước cử tri của địa phương mình”.
GS,TS Lê Hồng Hạnh (Trung ương Hội Luật gia Việt Nam) cũng đồng tình với đánh giá nội dung chính quyền địa phương là một trong những nội dung khó và gây nhiều tranh luận. Ông nhấn mạnh cần xác định ai là chủ thể của chính quyền địa phương, thực tế chính quyền địa phương đại diện cho ai và ai là đại diện? GS,TS Lê Hồng Hạnh đề nghị khi xây dựng Luật về Chính quyền địa phương cần xem xét kỹ những vấn đề này cũng như vấn đề tổ chức chính quyền địa phương của từng loại đô thị sẽ như thế nào (khi hiện nay các đô thị Việt Nam chia ra rất nhiều loại khác nhau: đô thị cấp I, cấp II, cấp III và mỗi loại đô thị lại có những tiêu chí khác nhau).
Các đại biểu cũng đã tập trung tranh luận, thảo luận về những điểm mới được quy định trong Hiến pháp, những điểm quy định mới về Quốc hội, chế định Chủ tịch nước, Thủ tướng... cũng như việc có hay không nên có một Luật về hoạt động của Chủ tịch nước, làm rõ những vấn đề xung quanh vị trí, vai trò pháp lý của Chính phủ cũng như tính hiệu quả trong vận hành của bộ máy Nhà nước trong Hiến pháp 2013./.
