Tóm tắt: Hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh đã được Quốc hội cho phép tổ chức chính quyền đô thị và thành lập thành phố Thủ Đức, đồng thời Nghị quyết Đại hội đại biểu Đảng bộ Thành phố Hồ Chí Minh lần thứ XI cũng đã xác định 03 chương trình đột phá và 01 chương trình trọng điểm nhiệm kỳ 2020-2025. Theo đó, phân cấp, ủy quyền được xem là chìa khóa vận hành hiệu quả chính quyền đô thị và các quyết sách của Đảng bộ Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có quy định đặc thù về phân cấp, ủy quyền cho chính quyền đô thị nói chung và thành phố Thủ Đức nói riêng. Vì vậy, thực tế triển khai công việc này đã gặp nhiều khó khăn, thách thức.
Từ khóa: Phân cấp, ủy quyền tổ chức chính quyền đô thị; thành phố Thủ Đức, Thành phố Hồ Chí Minh.
Summary: Currently, Ho Chi Minh City has been allowed by the National Assembly to organize an urban government and establish Thu Duc city, and the Resolution of the 11th Ho Chi Minh City Party Congress has also determined 03 breakthrough programs and 01 key program for the period of 2020-2025. Accordingly, decentralization and authorization are considered the key to effective operation of urban government and the decisions of the Party Committee of Ho Chi Minh City. However, the current law does not have specific provisions on decentralization and authorization for urban authorities in general and Thu Duc city in particular. Therefore, the actual implementation of this work has encountered many difficulties and challenges.
Keywords: Decentralization, authorization, urban government, Thu Duc city, Ho Chi Minh City.
Thành phố Thủ Đức, Thành phố Hồ Chí Minh (Ảnh: ST)
1. Đặt vấn đề
Để nghiên cứu những khó khăn, thách thức về phân cấp, ủy quyền tổ chức thực hiện chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh (Tp. HCM), cần làm rõ nội hàm của thuật ngữ “phân cấp”, “ủy quyền”.
Phân cấp được hiểu trong bài viết này là chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở quy định của pháp luật (mang tính chiều dọc, có thứ bậc từ trên xuống). Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 (Luật Tổ chức CQĐP) quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới... Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp... Phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp...”.
Ủy quyền là giao quyền cho người khác thay mặt mình sử dụng quyền mà mình có được một cách hợp pháp. Trong hệ thống nhà nước, việc ủy quyền được thực hiện bằng văn bản. Điều 14 Luật Tổ chức CQĐP quy định: “Trong trường hợp cần thiết,... cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp dưới trực tiếp,… Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình...”.
Như vậy, hai thuật ngữ nêu trên đã xuất hiện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương với các quy định cơ bản để triển khai các nhiệm vụ của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền đô thị.
2. Thực tiễn phân cấp, ủy quyền tại Thành phố Hồ Chí Minh thời gian qua
2.1. Các vấn đề và lĩnh vực được phân cấp, ủy quyền
Hiện nay, theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội (Nghị quyết số 131), Tp. HCM được tổ chức chính quyền đô thị; Nghị quyết số 1111/NQ-UBTVQH14 ngày 09/12/2020 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Nghị quyết số 1111) thành lập thành phố Thủ Đức thuộc Tp. HCM.
Đối với việc phân cấp, ủy quyền tổ chức chính quyền đô thị, các văn bản nêu trên chỉ là quy định chung: Hội đồng nhân dân (HĐND), UBND phường, quận, thành phố Thủ Đức và Thành phố thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định khác của pháp luật có liên quan. Vì vậy, việc phân cấp, ủy quyền tổ chức chính quyền đô thị vẫn được thực hiện theo Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho Tp. HCM (Nghị định số 93) và Nghị quyết số 54/2017/QH14 quy định về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Tp. HCM trên các lĩnh vực (Nghị quyết số 54). Theo đó, Tp. HCM được ủy quyền thực hiện một số hoạt động sau: (1) quản lý đất đai thì HĐND Tp. HCM quyết định chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10 ha trở lên; (2) quản lý đầu tư thì HĐND Tp. HCM quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A sử dụng ngân sách Tp. HCM theo quy định của Luật Đầu tư công; (3) quản lý tài chính - ngân sách nhà nước thì ngân sách Tp. HCM được hưởng 100% số thu tăng thêm từ các khoản thu do việc điều chỉnh chính sách thu so với quy định hiện hành để đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội; (4) cơ chế thu nhập thì HĐND Tp. HCM được quyền quyết định bố trí ngân sách Tp. HCM để chi thu nhập bình quân tăng thêm cho cán bộ, công chức, viên chức thuộc hệ thống chính trị do Tp. HCM quản lý; (5) tổ chức bộ máy thì UBND Tp. HCM được quyền điều chỉnh tên gọi, chức năng, nhiệm vụ các phòng thuộc các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Tp. HCM để phù hợp với đặc điểm của Tp. HCM...
2.2. Thuận lợi và khó khăn, thách thức
Quy định của pháp luật hiện hành về phân cấp, ủy quyền cho chính quyền đô thị Tp. HCM cho thấy những thuận lợi, khó khăn và thách thức sau đây:
a) Thuận lợi
Một là, thể hiện tính thực tiễn và tính khoa học về tổ chức chính quyền địa phương - phân cấp càng mạnh thì chính quyền địa phương càng chủ động, càng đổi mới về cách thức điều hành bộ máy chính quyền địa phương.
Hai là, tuân thủ các nguyên lý của tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước - chính quyền trung ương hoạch định chính sách, pháp luật vĩ mô; địa phương thực thi thống nhất, theo cơ chế tự chủ địa phương trong phạm vi khuôn khổ pháp luật, phù hợp với thực tiễn.
Ba là,tạo ra cơ chế phân cấp, ủy quyền, chủ động thực hiện các công việc mang tính nội bộ của Tp. HCM phù hợp với thực tiễn thời gian qua, ví dụ, Tp. HCM ban hành Quyết định số 4712/QĐ-UBND ngày 20/10/2018 về ủy quyền cho các sở, ngành, UBND các quận, huyện thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của UBND Tp. HCM.
Bốn là, chính quyền Tp. HCM có quyết định phù hợp, gần gũi, sâu sát với người dân nhưng đồng thời phải trách nhiệm hơn với các quyết định của mình. Đồng thời, việc phân cấp, ủy quyền này cũng giúp Tp. HCM đánh giá được năng lực điều hành của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị, thành phố Thủ Đức và quận, huyện.
Năm là, Tp. HCM đã kịp thời nhận biết các vướng mắc, khó khăn phát sinh; những lĩnh vực cần tiếp tục đề xuất trung ương tiếp tục phân cấp, ủy quyền phù hợp với tổ chức chính quyền đô thị.
Sáu là, Nghị quyết số 54, Nghị quyết số 131 và Nghị quyết số 1111 tạo cơ chế đặc thù để Tp. HCM phát triển thành đô thị đặc biệt, có tổ chức chính quyền đô thị và thành phố thuộc Tp. HCM đầu tiên của cả nước. Điều này giúp Tp. HCM phát huy được nguồn lực về con người, đất đai, tài chính và khả năng sáng tạo, chủ động của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Tp. HCM.
b) Khó khăn, thách thức
* Khó khăn, thách thức chung cho chính quyền đô thị Thành phố
Thứ nhất,việc tổ chức thực hiện chính quyền đô thị là vấn đề mới, chưa có tiền lệ nên việc triển khai các nội dung phân cấp, ủy quyền phải thực hiện thận trọng, nghiên cứu kỹ, đảm bảo quy trình và thẩm quyền. Do vậy, quá trình triển khai mất nhiều thời gian, công sức, chưa đảm bảo đúng tiến độ công việc, hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu của người dân Tp. HCM khi có những kỳ vọng phát triển vượt bậc của tổ chức chính quyền đô thị, thành phố Thủ Đức trong Tp.HCM.
Thứ hai, hệ thống thể chế chưa hoàn thiện vì lần đầu có chính quyền đô thị và chính quyền Thành phố Thủ Đức nhưng chưa có Nghị định quy định riêng biệt về thẩm quyền, chức năng của thành phố Thủ Đức, các quy định của Luật Tổ chức CQĐP, Nghị quyết số 131 còn chung chung... Do vậy, khi triển khai thực hiện gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; Chính phủ và các bộ, ngành chưa kịp thời có các văn bản hướng dẫn, chưa có sự chỉ đạo thống nhất để triển khai có hiệu quả.
Thứ ba,theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Nghị quyết số 131, UBND quận làm việc theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 quy định thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều thuộc thẩm quyền tập thể UBND. Do vậy, thực tế các quận còn lúng túng khi triển khai và các công việc này vẫn còn bỏ ngỏ, chờ các quy định hoặc hướng dẫn cụ thể từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ tư, công tác kiểm tra, giám sát vẫn chủ yếu theo các quy định của pháp luật chung cho cả nước nên chưa có các hướng dẫn hoặc quy định đặc thù cho chính quyền đô thị thực hiện theo cơ chế phân cấp, ủy quyền. Từ đó, gây nhiều khó khăn cho việc triển khai trên địa bàn Tp. HCM, tạo nên tâm lý e ngại của một số doanh nghiệp về tính minh bạch, tính công tâm của chính quyền và phần nào cũng giảm đi sự phát triển như kỳ vọng về tổ chức chính quyền đô thị.
* Khó khăn, thách thức cho thành phố Thủ Đức
Hiện nay, Luật Tổ chức CQĐP, Nghị quyết số 131 và Nghị quyết số 1111 chỉ quy định chung, Chính phủ chưa có nghị định riêng biệt, đặc thù cho thành phố Thủ Đức (như đã nêu ở trên) nên phát sinh các khó khăn, thách thức cơ bản sau:
Một là, Tp. HCM chưa thể thực hiện cơ chế phân cấp, ủy quyền nội bộ về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ nên Thành phố Thủ Đức hiện nay chỉ có thẩm quyền ngang với quận, huyện, chưa phát huy hiệu quả chính quyền thành phố thuộc thành phố, cụ thể:
(i) Tp. HCM chưa thực hiện việc phân cấp, ủy quyền cho thành phố Thủ Đức về các lĩnh vực: thẩm quyền cấp phép đầu tư; thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư, chế độ chính sách của cán bộ, công chức... nên thẩm quyền hiện nay của thành phố Thủ Đức vẫn phải thực hiện theo thẩm quyền quận, huyện được quy định trong các văn bản của Trung ương và Tp. HCM (như đã nêu ở trên).
(ii) Tp. HCM vẫn chưa phân cấp, ủy quyền cho thành phố Thủ Đức quản lý trực tiếp 3 định chế trọng tâm: Khu đại học quốc gia, Khu công nghệ cao, Trung tâm tài chính Thủ Thiêm (khi được thành lập) nên chưa phát huy thế mạnh của “kiềng 3 chân: tri thức, khoa học - công nghệ và tài chính” như mục đích ban đầu đặt ra.
Hai là, đặc thù của Thành phố Thủ Đức - đơn vị hành chính “cấp huyện khổng lồ” với tổng cộng số lượng công việc của 3 quận nhưng biên chế lại giảm, tạo ra sự quá tải về công việc, gây áp lực thời hạn giải quyết hồ sơ nhưng không có chính sách đãi ngộ đặc biệt nào cho “những người làm việc bằng 3”, từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính thành phố thuộc Tp. HCM.
Ba là, trụ sở hệ thống chính trị thành phố Thủ Đức phân chia thành các khu vực theo địa bàn hành chính 3 quận trước đây đã gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức đến liên hệ công việc, trong khi mức độ cung ứng dịch vụ công trực tuyến chỉ đáp ứng mức độ 2, mức độ 3 (mức độ 4 rất ít) và việc xây dựng thành phố thông minh (Smart City) đang trong giai đoạn hình thành (đang triển khai thực hiện đề án “Xây dựng Tp. HCM trở thành đô thị thông minh giai đoạn 2017 – 2020, tầm nhìn đến năm 2025”) .
3. Một số đề xuất, kiến nghị
Từ những khó khăn, thách thức của chính quyền đô thị Tp. HCM nói chung, thành phố Thủ Đức nói riêng, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị như sau:
3.1. Định hướng phân cấp, ủy quyền tổ chức chính quyền đô thị
Thứ nhất, khi thực hiện phân cấp, ủy quyền giữa trung ương với địa phương cần xác định rõ cơ chế đặc thù cho chính quyền đô thị Tp. HCM; ví dụ, cần phân biệt rõ Tp. HCM với các địa phương khác để tránh việc đồng nhất hóa về chủ trương, chính sách và pháp luật.
Thứ hai, tổ chức chính quyền Tp. HCM và thành phố Thủ Đức cần có cơ chế, khung pháp lý về phân cấp, ủy quyền trong tổ chức chính quyền đô thị, không thể quy định dẫn chiếu chung chung là “quy định khác của pháp luật có liên quan”. Do vậy, cần quy định cụ thể để dễ triển khai, đảm bảo việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phân cấp, ủy quyền vì chính quyền đô thị có tư cách “pháp nhân công địa phương”, mang tính đặc thù của quyền lực công, tạo ra công quyền khi hành động. Theo đó, sẽ tạo ra sự phân cấp, ủy quyền từ Trung ương cho Tp. HCM và trong nội bộ Tp. HCM dựa trên tính phù hợp với lợi ích công và đảm bảo thi hành có hiệu quả tại địa phương.
Thứ ba, cần xây dựng cơ chế phân cấp, uỷ quyền theo cách thức đổi mới nội dung và phương thức của cơ chế quản lý phù hợp với mô hình chính quyền đô thị. Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của Tp. HCM và thành phố Thủ Đức, các quận, huyện. Nâng cao thẩm quyền quyết định của thành phố Thủ Đức trong các nội dung thẩm quyền thuộc Tp. HCM trước đây, loại bỏ cơ chế ngang hàng với quận, huyện thì mới phát huy hiệu quả sức mạnh thành phốthuộc Tp. HCM.
Thứ tư, cần mở rộng việc phân cấp, ủy quyền của Chính phủ cho chính quyền đô thị Tp. HCM. Ví dụ, nếu Tp. HCM vẫn áp dụng mô hình cơ cấu, cách thức tổ chức và những quyền lực công tương tự như các tỉnh, thành khác thì chắc chắn không hiệu quả, chính quyền Tp. HCM như bị “trói tay chân” trong các hành động và quyết sách của mình. Do vậy, cần nghiên cứu vận dụng, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho chính quyền đô thị, đặc biệt là cơ chế phân cấp, ủy quyền mạnh, trao quyền “thực quyền” cho chính quyền Tp. HCM để gia tăng năng lực cạnh tranh đô thị thời gian tới.
Thứ năm, nên thực hiện theo định hướng: chính quyền đô thị tùy theo tính chất đô thị hóa và quy mô diện tích đô thị trực thuộc. Theo đó, thành phố Thủ Đức sẽ có địa vị pháp lý độc lập hơn, nhiều quyền chủ động hơn so với quận, huyện như hiện nay (thẩm quyền nhỏ hơn chính quyền Tp. HCM nhưng lớn hơn thẩm quyền quận, huyện).
3.2. Hoàn thiện thể chế
Thứ nhất, cần xem xét sửa đổi, bổ sung các văn bản (Luật Đất đai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật...) có liên quan đến thẩm quyền của chính quyền đô thị như “chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ” của UBND quận, phường. Theo đó, cần quy định theo hướng mở “trừ trường hợp thẩm quyền của UBND các cấp theo mô hình tổ chức chính quyền đô thị...” để dễ áp dụng trên thực tế.
Thứ hai, cần nghiên cứu ban hành văn bản phân cấp thẩm quyền riêng biệt cho thành phố Thủ Đức và quận, phường thuộc Tp. HCM. Theo đó, Tp. HCM được phân cấp, ủy quyền chủ động thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy trình, thủ tục phù hợp với khả năng và tình hình thực tiễn của địa phương; các bộ, ngành có trách nhiệm phối hợp với Tp. HCM triển khai thực hiện các đề án có liên quan…
3.3. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền đô thị
Một là, Tp. HCM được tự chủ thiết kế cơ chế phân cấp, ủy quyền tổ chức chính quyền đô thị cho phù hợp: cơ cấu tổ chức, biên chế, cấu trúc quy mô hành chính, các cơ quan chuyên môn phù hợp với tính chất đặc biệt của chính quyền đô thị (thành phố Thủ Đức, quận, phường không có HĐND); được chủ động tăng số lượng người hoạt động không chuyên trách tại phường vì không có HĐND cùng cấp (không thể cào bằng như các địa phương theo Nghị định số 34) .
Hai là, trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, Tp. HCM được quyền tự quyết định bộ máy giúp việc; quy định chức năng, nhiệm vụ trong nội bộ các bộ phận giúp việc hoặc phân giao, ủy quyền cho chính quyền thành phố Thủ Đức thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của Tp. HCM và có sự giám sát chặt chẽ trong quá trình thực thi (đã đề cập ở phần trên về thẩm quyền được phân cấp, uỷ quyền).
3.4. Hoàn thiện chế độ, chính sách đãi ngộ
Ngoài các quy định về chế độ, chính sách ưu đãi chung cho cả Tp. HCM theo Nghị quyết số 54, cần trao cho Tp. HCM quyền hạn thực hiện chính sách đãi ngộ đặc thù cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của thành phố Thủ Đức (nhân hệ số lương, phụ cấp ưu đãi…).
3.5. Đối với Thành phố Hồ Chí Minh
Thứ nhất, sớm xây dựng quy chế về phân cấp, ủy quyền trong nội bộ Tp. HCM theo mô hình chính quyền đô thị trong phạm vi thẩm quyền được giao tại Nghị quyết số 54, trên cơ sở quy định của Luật Tổ chức CQĐP, Nghị quyết số 131 và Nghị quyết số 1111. Theo đó, cần thực hiện:
(i) Rà soát để kịp thời sửa đổi, bổ sung Quyết định số 4712/QĐ-UBND ngày 20/10/2018 về ủy quyền cho các sở, ngành, UBND các quận, huyện thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của UBND Tp. HCM.
(ii) Quy định những thẩm quyền cụ thể của thành phố Thủ Đức, của UBND quận, phường theo các cơ chế, chính sách đặc thù của chính quyền đô thị.
(iii) Nghiên cứu cơ chế thí điểm phân cấp, ủy quyền từ Tp. HCM cho thành phố Thủ Đức được quản lý trực tiếp Khu công nghệ cao, Khu đại học quốc gia, Khu chế xuất Linh Trung, Trung tâm tài chính Thủ Thiêm (khi được thành lập) để tăng tính chủ động, tăng thẩm quyền phát huy tối ưu mô hình chính quyền đặc biệt – Thành phố thuộc Tp. HCM trong thời gian tới.
Thứ hai, đẩy mạnh việc cung ứng dịch vụ công trực tuyến và đảm bảo hầu hết các dịch vụ công trực tuyến đều được cung ứng ở mức độ 3 và mức độ 4; nhanh chóng triển khai thực hiện đề án “Xây dựng Tp.HCM trở thành đô thị thông minh giai đoạn 2017 – 2020, tầm nhìn đến năm 2025”. Từ đó, giải quyết được bài toán về khoảng cách địa lý đối với các trung tâm giải quyết hồ sơ cho người dân như thành phố Thủ Đức; giảm bớt phiền hà, góp phần cải cách thủ tục hành chính và ngăn ngừa tham nhũng.
· Với cơ chế phân cấp, ủy quyền đặc thù của tổ chức chính quyền đô thị, sự đồng thuận về chủ trương từ trung ương cho Tp. HCM, sự năng động, sáng tạo, mạnh dạn triển khai thực hiện của chính quyền các cấp, chắc chắn chính quyền đô thị, trong đó có mô hình thành phố Thủ Đức sẽ phát huy hiệu quả trong thời gian tới./.
