Quy trình lập pháp đóng vai trò quan trọng ảnh hưởng tới chất lượng và hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội. Do vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện quy trình lập pháp là vấn đề phải thường xuyên đặt ra. Trong bài viết, tác giả đề cập tới một số vấn đề về khái niệm, ý nghĩa của quy trình lập pháp; quá trình hình thành quy trình lập pháp ở nước ta và một số vấn đề trong quy trình lập pháp cần tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ.
Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Để thực hiện được quyền hạn, nhiệm vụ này, Quốc hội phải tiến hành nhiều hoạt động khác nhau, theo một trình tự, thủ tục nhất định, mà do tính chất đặc biệt của các hoạt động này phải được pháp luật quy định một cách chặt chẽ. Đó chính là quy trình lập pháp của Quốc hội.
Quy trình lập pháp
Quy trình lập pháp là quy trình hoạt động gắn liền và nhằm thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội. Qua quy trình lập pháp của Quốc hội, mỗi chủ thể thấy được trách nhiệm, quyền hạn và nhiệm vụ của mình đến đâu, được và phải làm gì và làm như thế nào khi tham gia hoạt động lập pháp của Quốc hội. Quy trình lập pháp đóng vai trò cực kỳ quan trọng trong việc bảo đảm để hoạt động lập pháp được tiến hành một cách khoa học, đồng bộ và liên tục; góp phần để kế hoạch hoá, chương trình hoá hoạt động lập pháp của Quốc hội, bảo đảm số lượng và chất lượng của các đạo luật được ban hành. Quy trình lập pháp góp phần huy động được sự tham gia một cách chủ động của các cơ quan, tổ chức hữu quan và mọi công dân vào hoạt động lập pháp của Quốc hội; góp phần đề cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân này. Quy trình lập pháp cũng là yếu tố cực kỳ quan trọng nhằm bảo đảm phát huy dân chủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Vậy, thế nào là " Quy trình lập pháp" của Quốc hội?
Về " quy trình ", nhìn chung được quan niệm thống nhất là "trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó ". Còn, "l ập pháp " là một khái niệm rất rộng, với nhiều quan niệm khác nhau. Có quan niệm cho rằng, lập pháp bao trùm toàn bộ mọi hoạt động của Quốc hội, có nghĩa là mọi hoạt động của Quốc hội (như ban hành luật, quyết định các vấn đề khác?) đều thuộc về lập pháp; với ý nghĩa này, người ta gọi Quốc hội là "cơ quan lập pháp" của quốc gia. Có quan niệm cho rằng, " lập pháp " là "định ra pháp luật ", nghĩa là chỉ toàn bộ mọi hoạt động ban hành văn bản pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật) của các cơ quan nhà nước. Với ý nghĩa này và trong điều kiện ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và phát sinh việc "uỷ quyền lập pháp" của Quốc hội cho các cơ quan nhà nước khác được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Lại có quan niệm cho rằng, " lập pháp " chỉ bao gồm hoạt động ban hành các đạo luật của Quốc hội. Quan niệm thứ ba này, theo chúng tôi, đã được thể hiện trong Hiến pháp cũng như trong Luật tổ chức Quốc hội nước ta bởi quy định: " Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp ". Trong thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta, thông thường người ta cũng quan niệm " lập pháp " chính là hoạt động ban hành các đạo luật của Quốc hội; thông qua các đạo luật, Quốc hội cũngcó thể uỷ quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho một số cơ quan khác. Vì vậy, căn cứ vào các quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động lập pháp của Quốc hội những năm qua, chúng tôi cho rằng, có thể hiểu quy trình lập pháp của Quốc hội là thủ tục, trình tự do pháp luật quy định mà Quốc hội và những cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm giúp Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp phải tuân theo nhằm bảo đảm cho hoạt động ban hành các đạo luật của Quốc hội được thực hiện một cách đồng bộ và có hiệu quả cao.
Phân biệt quy trình lập pháp với một số quy trình hoạt động khác
Với quy trình lập hiến
Trước hết, cần có sự phân biệt giữa quy trình lập pháp với quy trình lập hiến bởi cả hai quy trình này đều thuộc về quy trình hoạt động của Quốc hội và có nhiểu điểm tương đồng nhau. Nhìn chung, trong khoa học pháp lý cũng như pháp luật ở các nước đều có sự phân biệt giữa quy trình lập pháp với quy trình lập hiến. Đối tượng của quy trình lập pháp là đạo luật, còn đối tượng của quy trình lập hiến là Hiến pháp. Chủ thể ban hành luật thông thường là Quốc hội nhưng ở nhiều nước, việc ban hành Hiến pháp (mới) phải do một Quốc hội lập hiến (hoặc Hội đồng lập hiến) thực hiện (nên trong khoa học pháp lý ở nhiều nước phân ra " Quốc hội lập hiến " và " Quốc hội lập pháp "). Nếu quy trình lập pháp được thực hiện theo một thủ tục thông thường trong hoạt động của Quốc hội thì quy trình lập hiến bao giờ cũng phải tuân theo một thủ tục đặc biệt và chặt chẽ, cả về điều kiện, trình tự tiến hành khi ban hành Hiến pháp mới hoặc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hiện hành. Có những nước, việc ban hành Hiến pháp phải được thực hiện trên cơ sở trưng cầu ý dân. Ngoài ra, nếu quy trình lập pháp không chỉ được quy định tại Hiến pháp mà còn được quy định bởi các đạo luật của Quốc hội thì quy trình lập hiến thông thường chỉ được quy định tại hiến pháp.
Hiện nay, ở nước ta đang tồn tại quan điểm cho rằng, lập pháp bao gồm cả lập hiến. Theo đó, quy trình lập pháp được hiểu là bao trùm lên quy trình lập hiến . Có lẽ, một phần do xuất phát từ quan điểm này mà trong thực tiễn, các nhà lập pháp chưa quan tâm tới việc xây dựng quy trình lập hiến riêng. Luật ban hành văn bản quy pháp pháp luật mới chỉ quy định rõ về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh và các văn bản dưới luật khác mà không quy định về quy trình lập hiến. Trong thực tiễn, việc Quốc hội khoá X (kỳ họp thứ 9) đã đưa dự kiến sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 vào trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội có lẽ cũng bởi từ quan điểm này. Tuy nhiên, mặc dù còn có những quan niệm như vậy nhưng theo chúng tôi, do tầm quan trọng đặc biệt không thể phủ nhận mà quy trình lập hiến đã và vẫn sẽ tồn tại độc lập với quy trình lập pháp . Các Hiến pháp, từ Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992 đều quy định: việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội tán thành. Điều này khác với việc các dự án luật có thể được sửa đổi, bổ sung hoặc xây dựng mới mà chỉ cần trên 1/2 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành thông qua việc biểu quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Theo chúng tôi, như vậy, cũng có nghĩa là, không thể áp dụng quy trình này thay thế cho quy trình kia. Quyết định việc sửa đổi Hiến pháp không thể áp dụng cách biểu quyết thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như đối với dự án luật, dự án pháp lệnh mà chỉ nên được tiến hành sau khi Quốc hội đã thảo luận, nhất trí và ra một nghị quyết riêng về việc cho sửa đổi Hiến pháp. Một kinh nghiệm mà chúng ta nên tiếp tục thực hiện là: khi sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980, thì trước khi tiến hành, Quốc hội cũng thảo luận và ban hành một nghị quyết riêng, quyết định tiến hành sửa đổi, sau đó mới tiến hành các bước sửa đổi. Ngay đối với vấn đề sáng kiến lập hiến cũng là một vấn đề rất quan trọng, không thể đồng nhất với sáng kiến lập pháp. Theochúng tôi, đã đến lúc nên đặt vấn đề xây dựng quy trình lập hiến riêng, thực hiện đúng theo quy định tại Khoản 1, Điều 13 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là: " Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc Hội quy định " .
Với quy trình ban hành nghị quyết
Việc ban hành nghị quyết của Quốc hội, theo chúng tôi, không nên xếp vào quy trình lập pháp của Quốc hội bởi phạm vi vấn đề được đề cập tới cũng như nội dung, tính chất các nghị quyết của Quốc hội là rất khác nhau. Theo quy định tại khoản 2 Điều 20 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hình thức văn bản là nghị quyết chủ yếu được ban hành nhằm quyết định những vấn đề cụ thể, mà chủ yếu là để thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của Quốc hội, do vậy nên xếp vào một quy trình riêng là quy trình ban hành quyết định của Quốc hội . Đồng thời, chúng tôi cho rằng, không nên sử dụng hình thức văn bản nghị quyết để ban hành các quy phạm pháp luật. Tuỳ theo tính chất mà các quy phạm pháp luật do Quốc hội đưa ra nên được ban hành dưới hình thức Hiến pháp hoặc luật.
Với quy trình ban hành pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
Việc xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nằm trong quy trình lập pháp hay không cũng là vấn đề cần làm rõ. Nhưng rõ ràng, với những khác biệt rất cơ bản về chủ thể tiến hành, về đối tượng được thực hiện? thì cũng không nên xếp quy trình xây dựng pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội vào quy trình lập pháp của Quốc hội.
Với hoạt động lập pháp
Ngoài ra, cũng cần có sự phân biệt giữa quy trình lập pháp với hoạt động lập pháp . Nếu quy trình lập pháp là một trình tự nhất định các giai đoạn, các bước đi để thực hiện việc ban hành một đạo luật thì hoạt động lập pháp là xâu chuỗi tổng thể các hoạt động diễn ra trong các giai đoạn, bước đi đó. Hoạt động lập pháp là sự thể hiện bằng hành vi diễn ra trên thực tế của quy trình lập pháp. Quy trình lập pháp là sự định hướng cho các hoạt động lập pháp, tạo ra sự liên kết giữa các chủ thể, giữa các hoạt động riêng lẻ trong quá trình lập pháp để dẫn tới kết quả cuối cùng là văn bản luật được ban hành. Không có hoạt động lập pháp thì không thể có văn bản luật được ban hành; không có quy trình lập pháp thì hoạt động lập pháp sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều thời gian và hiệu quả không cao. Bởi vậy, theo ý kiến nhiều chuyên gia, quy trình lập pháp chính là " công nghệ làm luật " của Quốc hội.Mà đã là " công nghệ " thì quy trình lập pháp của Quốc hội không phải là cái gì bất biến, không thể thay đổi. Ngược lại, nó phải thường xuyên được xem xét, đổi mới cho phù hợp với sự thay đổi của các yếu tố, điều kiện có liên quan, để phù hợp với sự phát triển nhanh chóng của khoa học và công nghệ, nhất là công nghệ thông tin. Đồng thời, theo chúng tôi, không chỉ là một loại hình " công nghệ " thuần tuý, quy trình lập pháp còn là loại hình " công nghệ làm chính sách ", chịu sự tác động của các yếu tố chính trị tại thời điểm tồn tại và tự nó mang trong mình nhiều yếu tố thể hiện các sắc thái chính trị khác nhau. Qua xem xét quy trình lập pháp của một nhà nước, không chỉ đánh giá được trình độ lập pháp mà còn có thể đánh giá được cơ chế phân chia quyền lực và tính dân chủ của nhà nước đó.
Quá trình hình thành quy trình lập pháp
Nếu sự kiện ban hành Hiến pháp năm 1946 là sự kiện mở đầu cho lịch sử lập hiến thì việc Quốc hội Khoá I Kỳ họp thứ hai thông qua dự án Luật lao động (dự án Luật đầu tiên được Quốc hội nước ta xem xét, thông qua) ngày 08/11/1946 có thể coi là sự kiện pháp lý mở đầu cho lịch sử lập pháp của Nhà nước ta. Tuy nhiên, không phải ngay từ đầu chúng ta đã xây dựng được quy trình lập pháp. 55 năm qua là quá trình từng bước tìm tòi, lựa chọn, xác lập và hoàn hiện dần quy trình lập pháp. Trước năm 1988, hoạt động lập pháp được các cơ quan, tổ chức hữu quan căn cứ vào các quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ và quyền hạn trong các Hiến pháp và các văn bản về tổ chức bộ máy Nhà nước để thực hiện. Mặc dù các Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác về tổ chức bộ máy Nhà nước giai đoạn đó cũng đã quy định tương đối rõ về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội nhưng do chưa có những quy định cụ thể về quy trình lập pháp nên nhiều năm còn thiếu chủ động, tính tổ chức và sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia hoạt động lập pháp. Phải đến năm 1988, với việc Hội đồng Nhà nước ban hành bản Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, chúng ta mới bắt đầu có được một quy trình lập pháp tương đối rõ và ổn định. Trên cơ sở tổng kết, rút kinh nghiệm thực hiện Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, Quốc hội Khoá IX đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Mặc dù còn một số những hạn chế nhất định nhưng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn là đạo luật đầu tiên quy định một cách khá toàn diện và khoa học về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có quy trình lập pháp của Quốc hội. Cùng với các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan khác, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã xác lập được một quy trình lập pháp rất cụ thể và tương đối khoa học, phù hợp với điều kiện về tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong tình hình hiện nay. Có thể nói, từ bản Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh năm 1988 đến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 hiện hành, việc xác lập được quy trình lập pháp thực sự đã đưa hoạt động lập pháp của Quốc hội đi vào nề nếp. Đây là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến thành công lớn về mặt số lượng các văn bản luật được Quốc hội ban hành từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá VIII đến nay so với các nhiệm kỳ trước đó.
Một số vấn đề cần nghiên cứu
Theo chúng tôi, có một số vấn đề cơ bản thuộc về quy trình lập pháp của Quốc hội cần tiếp tục được nghiên cứu, làm sáng tỏ thêm. Cụ thể:
1. Về chủ thể
Việc thực hiện quy trình lập pháp của Quốc hội có sự tham gia rộng rãi của nhiều cơ quan, tổ chức và công dân. Mặc dù Hiến pháp năm 1992 xác định " Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp " nhưng để Quốc hội thực hiện được thẩm quyền này thì phải có sự tham gia rộng rãi của nhiều cơ quan, tổ chức và nhân dân. Tuỳ từng trường hợp và tuỳ theo thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như tuỳ thuộc vào nội dung từng giai đoạn, từng bước trong quá trình thực hiện quy trình lập pháp của Quốc hội, từ khâu chuẩn bị, lập chương trình xây dựng pháp luật... cho đến khâu công bố dự thảo luật xin ý kiến cơ quan, tổ chức, nhân dân; thảo luận, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; công bố luật... mà có sự tham gia của từng chủ thể nhất định.
Hiện nay, có quan điểm đang được nhiều người ủng hộ, kể cả phía các quan chức của Chính phủ cũng như các thành viên của Quốc hội cho rằng, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội nên Quốc hội có nhiệm vụ phải tự xây dựng các dự án luật và tiến hành việc xem xét, thông qua; không nên duy trì việc Chính phủ, các cơ quan khác phải xây dựng và trình dự án luật ra Quốc hội như đã và đang thực hiện. Theochúng tôi, quan điểm này chưa hẳn phù hợp. ở nhiều nước, mặc dù hoạt động lập pháp của Quốc hội rất được coi trọng và có truyền thống từ rất lâu nhưng nếu thống kê số dự án luật được trình Quốc hội xem xét, thông qua thì hầu hết cũng là do Chính phủ xây dựng và trình Quốc hội. Quốc hội (gồm các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội) ở các nước này cũng có thể chuẩn bị và trình dự án luật ra Quốc hội nhưng số lượng không nhiều. Một trong những lý do ở đây là: các yêu cầu điều chỉnh bằng pháp luật phát sinh từ thực tiễn nên Chính phủ, với chức năng là cơ quan hành pháp, trực tiếp tổ chức việc thực hiện, thi hành và áp dụng pháp luật trên hầu khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội nên có điều kiện nắm bắt và hiểu sâu những vấn đề, nội dung cần điều chỉnh bằng pháp luật. Do vậy, Chính phủ có ưu thế trong việc chuẩn bị và trình dự án luật ra Quốc hội hơn chính các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Trong tình hình hiện nay ở nước ta, Chính phủ vẫn nên và cần tiếp tục đóng vai trò chủ động, tích cực trong việc chuẩn bị các dự án luật để trình Quốc hội. Tuy nhiên, cũng cần có cơ chế để các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội tham gia tích cực hơn nữa vào việc chuẩn bị dự án luật, tránh tình trạng thụ động " chờ " dự án trình để thẩm tra.
2. Về nội dung
Nội dung quy trình lập pháp của Quốc hội là việc xác định các trình tự, thủ tục thông qua các giai đoạn hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau mà Quốc hội, các cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm khác trong công tác lập pháp của Quốc hội phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để. Tuỳ theo cách phân loại mà nội dung quy trình lập pháp của Quốc hội có thể bao gồm các giai đoạn khác nhau.
a) Nếu căn cứ vào thời điểm thực hiện các hoạt động , quy trình lập pháp có các giai đoạn sau: Giai đoạn trước khi đưa dự án luật ra kỳ họp Quốc hội để xem xét, thông qua dự án luật, bao gồm các hoạt động: lập chương trình xây dựng pháp luật; soạn thảo dự án luật; thẩm tra dự án luật; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến đối với dự án luật...; Giai đoạn tại kỳ họp Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, bao gồm các hoạt động: trình dự án luật; báo cáo thẩm tra dự án luật; Quốc hội thảo luận dự án luật; Quốc hội thông qua dự án luật...; Giai đoạn sau kỳ họp Quốc hội thông qua dự án luật: Chủ tịch nước ký Lệnh công bố luật.
b) Nếu căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động , quy trình lập pháp có các giai đoạn sau: lập chương trình xây dựng pháp luật; soạn thảo dự án luật; thẩm tra dự án luật; thông qua dự án luật; công bố luật Có quan điểm cho rằng, sáng kiến pháp luật và kiến nghị về luật cũng là một giai đoạn trong quy trình lập pháp. ở nhiều nước, sáng kiến pháp luật và kiến nghị về luật cũng được coi là một giai đoạn trong quy trình lập pháp và điều này là hợp lý bởi nó trực tiếp dẫn đến hậu quả pháp lý là việc xem xét, thông qua dự án luật tại Quốc hội, nếu như đáp ứng được các yêu cầu do pháp luật quy định (không có giai đoạn lập chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội). Tuy nhiên, ở nước ta, theo chúng tôi, mặc dù đây là những hoạt động có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động lập pháp nhưng chưa thể coi là một giai đoạn (một khâu) trong quy trình lập pháp. Bởi vì, theo quy định của pháp luật cũng như trong thực tiễn, hoạt động sáng kiến pháp luật, kiến nghị về luật rất quan trọng nhưng chỉ mang ý nghĩa là hoạt động bổ trợ cho giai đoạn lập chương trình xây dựng pháp luật, tạo tiền đề để lập chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, hoặc cũng có thể coi là giai đoạn " tiền lập pháp " mà không thể coi là một giai đoạn trong quy trình lập pháp. Sáng kiến pháp luật và kiến nghị về luật chỉ có thể coi là một giai đoạn trong quy trình lập pháp nếu như không có giai đoạn lập chương trình xây dựng pháp luật, đồng nghĩa với việc Quốc hội tiến hành hoạt động lập pháp mà không lập chương trình xây dựng pháp luật.
Ngoài ra, cũng có quan điểm cho rằng, việc xin ý kiến nhân dân đối với dự án luật cũng là một giai đoạn trong quy trình lập pháp. Với lập luật tương tự như đã trình bày ở trên, chúng tôi cho rằng, việc xin ý kiến nhân dân đối với dự án luật theo quy định của pháp luật hiện hành không phải là một giai đoạn trong quy trình lập pháp bởi nó không có tính phổ biến, tính bắt buộc chung đối với mọi dự án luật và chỉ được áp dụng đối với một số dự án luật mà nội dung có liên quan đến quyền và lợi ích cơ bản của công dân nói chung, theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền là Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, theo chúng tôi, để bảo đảm quyền lực của nhân dân trong hoạt động lập pháp, pháp luật cần phải quy định rõ: đối với một số dự án luật mà có liên quan đến những vấn đề đặc biệt quan trọng của quốc gia (như: biên giới quốc gia, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức bộ máy nhà nước các cấp...) thì phải xin ý kiến nhân dân và coi đây là một thủ tục bắt buộc trước khi trình ra Quốc hội để xem xét thông qua.
3. Về nguyên tắc
Quy trình lập pháp của Quốc hội đòi hỏi phải tuân thủ và thể hiện được nhiều nguyên tắc quan trọng, trong đó có bốn nguyên tắc cơ bản sau:
3.1 Tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục đã được xác lập trong quy trình lập pháp.
Nguyên tắc này yêu cầu mỗi chủ thể tham gia hoạt động lập pháp phải thực hiện nghiêm chỉnh các trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định trong hoạt động lập pháp, phù hợp với nhiệm vụ và quyền hạn của từng loại chủ thể trong hoạt động lập pháp. Mỗi hoạt động của từng chủ thể là một mắt khâu trong hoạt động lập pháp, chỉ cần trục trặc ở một khâu nhất định sẽ ảnh hưởng tới hàng loạt các khâu tiếp theo, thậm chí vô hiệu hoá các nỗ lực lập pháp trước đó.
Trong thực tiễn hoạt động lập pháp vừa qua, không phải lúc nào các cơ quan tham gia hoạt động lập pháp của Quốc hội cũng chấp hành nghiêm chỉnh các quy định về trình tự và thủ tục luật định, nhất là những quy định về thời hạn (như: thời hạn trình dự án, thời hạn công bố luật).
Hiện nay, vẫn tồn tại quan điểm cho rằng, cần quy định một quy trình lập pháp có tính khuôn mẫu để áp dụng đối với mọi dự án luật. Theo chúng tôi, quy trình lập pháp phải thật mềm dẻo, linh hoạt và có tính định hướng để có thể lựa chọn và áp dụng các biện pháp phù hợp trong mọi trường hợp. Không nên quy định một quy trình lập pháp quá cứng nhắc để rồi " ta tự trói ta ". Kinh nghiệm thực hiện quy định tại Điều 45 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã cho thấy rất rõ điều này.
3.2 Phát huy dân chủ trong hoạt động lập pháp; tạo điều kiện để mọi cơ quan, tổ chức và công dân có thể tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Mọi hoạt động của Quốc hội phải thể hiện được tính dân chủ trong hoạt động của Nhà nước. Trong hoạt động lập pháp, tính dân chủ càng cần phải được đề cao. Dân chủ trong hoạt động lập pháp càng cao bao nhiêu thì càng phát huy được tối đa trí tuệ của tập thể đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan và công dân trong việc tạo lập các quy phạm pháp luật; càng phản ánh được thực chất hơn, sâu sắc hơn ý chí, nguyện vọng của quần chúng nhân dân, để pháp luật thực sự là pháp luật " của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ", càng góp phần bảo đảm cho các quy phạm pháp luật phù hợp hơnvới điều kiện, hoàn cảnh kinh tế xã hội của đất nước và xu thế tiến bộ của thời đại. Đồng thời, một nền pháp luật dân chủ thực sự chỉ có thể được tạo ra bởi một hoạt động lập pháp có tính dân chủ cao. Đây cũng có thể coi là một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền.
3.3 Bảo đảm tính thống nhất và liên tục trong hoạt động lập pháp
Nguyên tắc này đòi hỏi việc xác lập và tiến hành các hoạt động lập pháp phải được tiến hành một cách thống nhất theo một quy trình đã được pháp luật quy định, có kế hoạch, chương trình cụ thể. Về lâu dài, cần xây dựng chiến lược lập pháp trên cơ sở các chiến lược về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đồng thời, các hoạt động lập pháp phải được thực hiện một cách liên tục, thông suốt, tránh trường hợp có những dự án luật được trình xin ý kiến tại một kỳ họp Quốc hội nhưng phải nhiều năm sau mới lại được tiếp tục trình để xem xét, thông qua.
3.4 Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp.
Trong điều kiện nước ta hiện nay, xét về góc độ nhất định, pháp luật là sự thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, với tư cách là Đảng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp là yêu cầu cần thiết nhằm bảo đảm để pháp luật luôn phản ánh đúng đường lối, chính sách của Đảng. Tuy nhiên, để phù hợp với tinh thần Điều 4 của Hiến pháp năm 1992 thì sự lãnh đạo đó phải phù hợp với quy trình lập pháp và nên chăng phải được xác định trong các văn bản quy định về quy trình lập pháp của Quốc hội. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như các cấp uỷ Đảng cần tôn trọng và nghiêm chỉnh thực hiện quy trình lập pháp, tránh cả hai khuynh hướng có thể xảy ra: cơ quan Nhà nước thì đùn đẩy trách nhiệm cho cấp uỷ Đảng thông qua việc " xin ý kiến chỉ đạo " đối với cả những vấn đề cụ thể của dự án luật hoặc cấp uỷ Đảng bao biện, quyết định thay cơ quan nhà nước đối với những vấn đề cụ thể lẽ ra thuộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đó. Các cấp uỷ Đảng cần tránh không can thiệp sâu vào hoạt động tác nghiệp cụ thể trong quy trình lập pháp mà chỉ nên lãnh đạo về mặt quan điểm, đường lối chung./.
